S Václavem Žákem hovoří Jaroslav Bican

Když prezident stojí proti stranám a ústava ho nezajímá

Václav Žák a Jaroslav Bican ve společném rozhovoru tentokrát hovoří o přístupu prezidenta Miloše Zemana ke jmenování předsedy vlády po říjnových volbách do sněmovny, o tom, jak škodlivé je, když hlava státu prosazuje svoji vlastní agendu, i o tom, do jakého rozporu vhání parlamentní demokracii v České republice přímá volba prezidenta.

Jmenování Andreje Babiše premiérem doprovodil prezident Miloš Zeman řadou prohlášení. Mně jde o situaci po případném třetím pokusu o sestavení vlády, kdy hlava státu jmenuje premiéra na návrh předsedy sněmovny. Prezident zdůrazňuje, že v ústavě je slovíčko „může“ a že ve skutečnosti nemá žádnou povinnost po nezdaru případného třetího pokusu předčasné volby vypsat. Zároveň pracoval s tezí, že po třetím pokusu by mohl vládu bez důvěry nechat vládnout libovolně dlouho, klidně čtyři roky. Svůj výklad pak označil za „kreativní přístup“ k ústavě. Je podle vás úplně na vodě?

Připomněl bych základní konstrukci ústavy. Existuje dělba mezi výkonnou a zákonodárnou mocí. Prezident je součástí výkonné moci, ale jeho postavení je omezeno tím způsobem, že třeba na rozdíl od první republiky není tím, kdo by sestavoval vládu, jmenoval a propouštěl ministry podle vlastního uvážení. V naší ústavě je posílena role premiéra, takže prezident nejprve jmenuje premiéra a na jeho návrh pak ostatní ministry.

Ústava předpokládá, že po jmenování se premiér snaží vyjednat si ve sněmovně podporu, a to proto, že musí Poslaneckou sněmovnu požádat o důvěru. Pokud ji nedostane, pak je prezident povinen podle ústavy vládu odvolat a ta se stává vládou v demisi. Z logiky ústavy, nikoliv z jejího textu, by se pak měla chovat jako vláda s omezenými kompetencemi.

Důvěra je pojistkou proti tomu, aby se vláda mohla vymknout zpod kontroly Poslanecké sněmovny. Jakmile by vládla bez důvěry, narušil by se jeden ze základních pilířů kontroly moci v parlamentní demokracii.

Miloš Zeman také prosazuje tezi, že vláda, která nemá důvěru, je podle ústavy plnohodnotnou vládou a může dělat jakékoli kroky včetně personálních změn. Jakmile tedy vláda nedostane důvěru, je to vláda bez důvěry a nemá mandát cokoli dělat?

Tak to není. Ústava tuto situaci neřeší. Je třeba ji číst v dobré víře. Kdo si dá místo pojistek hřebíky, vyhoří a začne od píky, zpívá Svěrák. Bez pojistek se má vláda držet zpátky.

A může v této fázi dělat personální změny?

Jde o to jaké. Pokud bude dělat personální změny na místech, u kterých se to předpokládá, jako jsou například političtí náměstci na ministerstvech, je to samozřejmě zcela v pořádku.

Už by to ale neměli být třeba odborní náměstci. Nemělo by tedy dojít ke změnám systematizace, přeskupování jednotlivých útvarů, kdy se nemění jen političtí náměstci, ale i náměstci pod služebním zákonem. To už je zřejmě věc, kterou by vláda bez důvěry dělat neměla, respektive je asi sporné, zda ji může dělat i vláda s důvěrou, protože je to zásah do služebního zákona, ale vláda bez důvěry určitě ne?

Přesně tak.

To je fáze vládnutí bez důvěry, tedy před tím, než se o důvěře hlasuje. Pak je fáze, kdy vláda důvěru nedostane. To by mělo být jen provizorium, dokud není jmenována vláda nová?

Přesně tak. Pokusy získat důvěru jsou v ústavě celkem logicky zakotveny, protože po volbách může vzniknout situace, že je obtížné najít v Poslanecké sněmovně většinu, která by vládě důvěru vyjádřila. To se může stát, takže druhý pokus má opět prezident. Obvykle se očekává, že v takovém okamžiku nedává to pověření stejnému člověku, který selhal poprvé, ale že vybere někoho jiného. Nemusí to být člověk z jiné politické strany, než je vítěz voleb.

Miloš Zeman hovořil o situaci po případném třetím pokusu, respektive když nedostane důvěru vláda jmenovaná na základě návrhu předsedy Poslanecké sněmovny. Tam podle vás má prezident ještě další manévrovací prostor, nebo by se pak už měla otevřít cesta k předčasným volbám?

Z logiky ústavy vyplývá, že počet pokusů sestavit vládu by neměl být nekonečný, protože je třeba si uvědomit, že s každou výměnou ministrů jsou spojeny nemalé náklady. Ministři mají nárok například na ochranku nebo na služební automobily. Proto se předpokládá, že se k takovým krokům sahá jenom v mimořádných situacích.

Tvrzení Miloše Zemana, že podle ústavy může, ale nemusí vyhlásit předčasné volby, je matoucí, protože se zbavuje nejsilnější zbraně, kterou může ovlivnit chování sněmovny. Nové volby by mohly znamenat podstatné oslabení některých politických stran, možná dokonce jejich vymazání ze sněmovny. Pod takovou hrozbou by některé strany jistě znovu zvážily, jak se mají postavit k hlasování o důvěře.

Když se prezident na jednu stranu tváří jako velký stoupenec premiéra Babiše, je skutečně podivné, že říká, že nejsilnější ústavní nástroj, který má k dispozici, hrozbu předčasnými volbami, v jeho prospěch použít nechce. To nemá logiku. Nikdo si neumí představit, jak by vypadal další vývoj v zemi, pokud by ani po třetím pokusu vláda důvěru nezískala.

A vy si to vysvětlujete jak?

Hraje se tady poker. Zúčastnění velmi dobře vědí, že prezident může na obrtlíku změnit názor a předčasné volby kdykoli vyhlásit. To je zkrátka blafování v pokeru. Co je podstatné, je, do jaké míry je ústava schopná prezidentovi, který je mocichtivý a který se rozhodl, že se bude chovat jinak, než logika ústavy po něm vyžaduje, nechci říct přistřihnout křidélka, ale omezit pole jeho působnosti. To je pro mě obecná otázka.

Možnosti, jak prezidentovi zasahovat do toho, jak si počíná v prvních dvou pokusech, ovšem moc velké nejsou. Zmínil jste, že nedává úplně smysl, aby prezident poprvé i podruhé jmenoval premiérem stejného člověka, ale co se týče první a druhé Topolánkovy vlády, byla to dost podobná situace. Není to tak, že skutečnost, že zřejmě bude první a druhá Babišova vláda, už tady má určitý precedens?

Je naprosto zcestné považovat přehmaty, které se staly v minulosti, za precedenty nebo za ustanovení zvyklosti. To, co udělal prezident Klaus v situaci, kdy měl evidentně dát druhý pokus Jiřímu Paroubkovi, bylo flagrantní porušení ústavy.

To ano, ale teď máme situaci, kdy by Miloš Zeman v druhém pokusu mohl buď jednáním o vládě pověřit Petra Fialu, anebo někoho jiného z politického hnutí ANO než Andreje Babiše. Pravděpodobně by se ale v ANO nenašel nikdo, kdo by to přijal, takže ty možnosti jsou pak trochu omezené.

To máte jistě pravdu, ale případ Mirka Topolánka, který řešil prezident Klaus, a ten, který nyní řeší Miloš Zeman, jsou přece jen odlišné v tom, že v době krize kolem Topolánka a Paroubka byly poměry ve sněmovně 50:50, takže tam střídání stráží bylo naprosto na místě. Nebyl žádný důvod, proč nepověřit pokusem o sestavení vlády druhého na pásce. Tady se Miloš Zeman může opřít o to, že rozdíl mezi prvním a druhým na pásce je obrovský, a to mu dává mandát pro to, aby znovu pověřil Andreje Babiše jako vítěze voleb.

Naproti tomu je zjevné, že Andrej Babiš má problém s dotací okolo projektu Čapího hnízda, kdy byl už podruhé sněmovnou vydán k trestnímu stíhání, což je o důvod víc, aby prezident pečlivě zvážil, komu dá druhý pokus sestavit vládu, a nemusel úplně nutně sahat do politického hnutí ANO. Kdyby neprohlásil, že i druhý pokus dá Andreji Babišovi, vypadalo by jednání o sestavení vlády úplně jinak.

Ovšem byli jsme svědky toho, že Miloš Zeman, který měl před sebou novou prezidentskou volbu, potřeboval podporu vítěze voleb a dělal vše pro to, aby jeho popularitu použil pro sebe a aby Babiš posílil ze své pozice jeho pozici.

Viděli jsme mocenský duopol prezidenta a premiéra, kteří nám předvedli, jak ohýbají ústavu, jako by byla z plastelíny. Prezident tím, že jmenoval Andreje Babiše premiérem, mu svěřil vládní kormidlo a nechal ho vládnout v sestavě, jakou si Andrej Babiš sám vybral, aniž by se musel dohadovat s nějakým koaličním partnerem. A tím, že slíbil, že ho jmenuje i podruhé, si de facto vynutil podporu voličů ANO v druhém kole prezidentské volby.

Dovedete si představit, když Miloši Zemanovi jeho hra vyšla a byl podruhé zvolen prezidentem, jak bude vypadat jeho další funkční období? Jak moc se může projevit jeho snaha posilovat prezidentské pravomoci v situaci, kdy už před sebou nemá žádnou volbu a tím pádem se nemusí ohlížet na to, že ještě bude muset někdy předstoupit před voliče a nechat si od nich vystavit účet za své působení ve funkci prezidenta?

Je škoda, že česká veřejnost se otázkám ústavy příliš nevěnuje, protože to, co prezident Zeman v poměrně nedávné době vyhlásil jako svoji představu, jakým způsobem by bylo třeba změnit ústavní postavení prezidenta po zavedení přímé volby, je skutečně úděsné. Nechci přehánět, ale blížilo by se to ústavnímu převratu.

Prezident vyžaduje významné posílení kompetencí, přitom ale pořád chce zůstat neodpovědný. Naprosto by tím rozbil základní logiku vazby mezi hlavními ústavními institucemi – vládou a Poslaneckou sněmovnou. Dokud se podstatným způsobem nezmění složení Senátu, je šance na prosazení jeho záměrů malá. Na druhou stranu je pravda, že v druhém volebním období prezidenti už přestávají brát ohledy na ústavní limity, které mají, a když se chovali značně svévolně i v prvním období, v druhém to bývá mnohem horší.

Proto mám vážnou obavu, že i kdyby prezident neuspěl s žádným ze svých požadavků, stejně se bude mít tendenci do značné míry chovat tak, jako kdyby mu ústavně patřily. Jaké to může mít dopady na český politický systém, to se teď dá jen těžko odhadnout. Obávám se, že česká média natolik oslabila svoji pozici tím, že při každém sebemenším šustnutí něčeho, co jim připadalo, že je proti dobrému tónu, bila na poplach, že veřejnost nebude slyšet ani na výzvy, které už doopravdy budou znamenat možné vážné ohrožení fungování demokracie u nás.

Jeden ze Zemanových návrhů je, že by k přehlasování veta prezidenta nestačilo 101 poslanců, ale muselo by jich být 120. Asi ale máte pravdu, že i kdyby se mu nepodařilo jednotlivé návrhy prosadit v Parlamentu, stejně se bude tlačit popsaným směrem. Dopředu například avizuje, že by využíval spřízněné poslance a senátory k tomu, aby mohl, když už nemá zákonodárnou iniciativu, své návrhy do sněmovny dostávat alespoň takto zprostředkovaně. To samé platí, když říká, že by chtěl ještě aktivněji vstupovat do výběru ministrů. Dá se očekávat, že kdyby opět nastupovala nová vláda a on by už nebyl ničím omezený, měl by tendenci do výběru ministrů mluvit ještě více než doposud.

Zároveň je ale strašně důležité, aby se ústava nezměnila. Kdyby se totiž prezidentská veta musela přehlasovávat ústavní většinou, hrozí úplné zablokování politického systému. Rád bych připomněl, že máme neodpovědného prezidenta. Rád bych taky připomněl, že za první republiky Masaryk sice mohl vracet zákony, ale dělal to na základě požadavků vlády.

Masaryk měl každou svoji kompetenci kontrasignovanou, takže vláda buď musela jeho činnost schválit anebo ho o ni požádat. Prezident byl mnohem úžeji vázán na svou vládu a neměl de facto kompetenčně vymezené svoje vlastní rozhodování. Neodpovědný prezident v ústavním systému, který je založený právě na odpovědnosti a na horizontální distribuci moci v rámci ústavy, je anomálie. Žádné neodpovědné libero, které si dělá, co chce, v ústavě nemá co dělat.

Problém je, že ve chvíli, kdy prezident není volený parlamentem, nedává smysl, aby byl neodpovědný. Když má stejný mandát jako Poslanecká sněmovna, je volený přímo lidem a jemu se odpovídá, celá ta konstrukce se začíná hroutit.

To je samozřejmě pravda, ale je třeba si uvědomit, že naše ústava vznikala jako kompilát ústavy z roku 1920 a ústavy z roku 1960. V ústavě z roku 1960 byl prezident odpovědný Federálnímu shromáždění, v ústavě z roku 1920 byl prezident neodpovědný a úzce vázáný na vládu. Když se naše ústava ve spěchu připravovala, v kompetencích se improvizovalo. Kdyby se zvolila prvorepubliková konstrukce prezidenta vázaného na vládu, pak by se Václav Havel stal skutečně kladečem věnců, kterým být nechtěl.

Aby tvůrci ústavy vyhověli panu prezidentovi, dali mu samostatné kompetence, které neodpovědnému prezidentovi nikdy neměly patřit. Základní šev v ústavě je tedy už od počátku. Z ústavy z roku 1960 se pro změnu opsalo, že každý poslanec může navrhovat zákony. Ve starém režimu byl chápán jako malý ombudsman, který zastupuje obvod, ve kterém byl většinovým způsobem zvolen. Do demokratické ústavy se tak dostal poslanec, který je vybaven stejnou kompetencí jako politická strana.

To je systém, který prakticky nemůže fungovat a překvapuje mě, že celá řada vysokých soudních činitelů neustále hovoří o tom, jakou máme kvalitní ústavu. Dokázal bych chápat, že jsou rádi, že v ní je Senát a že není jednoduché udělat v české ústavě takové změny jako v Polsku nebo v Maďarsku. Na druhou stranu je ale třeba vidět, že naše ústava trpí vážnými vestavěnými neduhy, které se ještě vystupňovaly neorganickým zavedením přímé volby prezidenta do už tak nedokonalého ústavního systému.

Další věc, kterou Miloš Zeman chce, je rozšiřovat samostatné pravomoci na úkor kontrasignovaných, například aby už kontrasignovanou pravomocí nebylo udělování vyznamenání. Zdůvodňuje to tím, že je přímo volen, což je argument, který působí relativně silně. Proč by přímo volená hlava státu měla mít stejné pravomoci jako prezident volený parlamentem?

Připomeňme si základní smysl ústav. Je jím dělba a kontrola moci. Dělba znamená, že ústava má na minimum omezit situace, kdy rozhoduje jedinec na základě vlastní volné úvahy. Vyznamenání jsou státní, uděluje a propůjčuje je stát. Prezident je pouze tím, kdo při slavnostním aktu stát reprezentuje. Proto je zcela na místě, aby se o výběru vyznamenaných musel dohodnout s vládou.

Pokud ale máte hráče, který si ve volbách říká o svůj mandát lidu, je logické, že se o něj uchází s určitým programem a ve chvíli, kdy je prezident zvolen s programem, nedává smysl, aby neměl možnost ho realizovat a například neměl zákonodárnou iniciativu.

Myslím, že si musíte vybrat. Buď budete ctít základní logiku, k čemu má ústava sloužit, nebo budete obhajovat možnost svévolného rozhodování neodpovědného prezidenta.

Jediné, co tvrdím, je, že ve chvíli, kdy je prezident zvolený přímo, snaží se hledat cesty, aby mohl realizovat svůj program. Všichni prezidentští kandidáti, pokud hlavu státu volí lid, jsou nuceni, protože se jich na to všichni ptají a protože se očekává, že občanům něco přednesou, mít svůj program. Následně jestli chce být prezident zvolen i podruhé, je tlačený do toho aspoň se tvářit, že program plní nebo usiluje o nástroje, pomocí kterých by ho mohl realizovat.

To, co říkáte je logické. Jenže integrovat kulatý čtverec není možné. Nemůžete do parlamentního systému, který je založen na soutěži politických stran, zabudovat další samostatný program neodpovědného sólového hráče jen proto, že je zvolen přímou volbou. To jednoduše nejde.

Naopak, přímo volený prezident, aby neškodil ústavnímu systému, musí mít menší kompetence, i když to na první pohled vypadá nelogicky. Dnes je problém v tom, že prezident je úplně mimo politické strany a dělá si svůj politický program a chce měnit ústavu ke svému obrazu, k obrazu nezodpovědné individuální moci.

Jaroslav Bican (1987) je politolog, redaktor webu Tiscali.cz.

Václav Žák (1945) je šéfredaktor Listů.

Obsah Listů 1/2018
Archiv Listů
Autoři Listů

S Václavem Žákem hovoří Jaroslav Bican

Když prezident stojí proti stranám a ústava ho nezajímá

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu