S Václavem Žákem hovoří Jaroslav Bican

Referendum potřebuje hledání shody, ne útěk od odpovědnosti

V. Žák a J. Bican se tentokrát ve společném rozhovoru věnují zákonu o obecném referendu. Proč se rozhodování pomocí referend nehodí do našeho systému zastupitelské demokracie? A proč je dobré při zavádění tohoto nástroje dobře znát švýcarský politický model?

Řada politických stran v České republice volá po zavádění prvků přímé demokracie a chce schválit zákon o obecném referendu. Souhlasíte?

Když chcete zkoumat, za jakých okolností je možné, aby prvky přímé demokracie nepůsobily kontraproduktivně v systému zastupitelské demokracie, je třeba se podívat na nějaký model. Kdo chce zavádět prvky přímé demokracie, ať se odvolává na Švýcarsko nebo ne, dříve či později se s ním stejně musí vyrovnat. Je to výborný referenční rámec, ve kterém se otázky po prvcích přímé demokracie dají zařadit do určitého kontextu.

Můžeme tedy švýcarský model přebrat? Nebo nás naše představa o švýcarské demokracii referend spíše mate?

Může nám posloužit při pochopení, proč ad hoc zavádění prvků přímé demokracie bez souřadnic švýcarské politické tradice nemůže fungovat. Když se vrátíme do historie, v roce 1968 se připravovala ekonomická reforma a tenkrát v hlubokém socialismu se vyprávěl docela hezký vtip, který je přenosný i do dnešní doby.

Začíná takto: ministerstvo dopravy zjistilo, že u nás máme příliš mnoho automobilových nehod a že ve Velké Británii je jich podstatně méně. Inu, ustanovila se komise, která odjela do Británie studovat jejich zkušenosti s dopravním systémem. Komise se vrátila a prohlásila, že v Británii se jezdí vlevo a na ústředním výboru usoudili, že to je správný krok k reformě, a pro začátek se u nás tedy zavede pravidlo, že třetina vozů bude jezdit vlevo, a pak se vyhodnotí zkušenosti a uvidí se, jaké přínosy to bude mít.

A takhle je to přesně s prvky přímé demokracie, které se mají naroubovat do systému zastupitelské demokracie. Když se bude usuzovat podobně zkratkovitým způsobem, můžeme se dopracovat stejných výsledků jako v hypotetickém případě, kdy třetina automobilů jezdí po republice vlevo a dvě třetiny vpravo. Protože se celá řada politických stran bez ohledu na to, jestli švýcarský příklad explicitně zmiňuje nebo nezmiňuje, odvolává na prvky přímé demokracie vestavěné do švýcarského politického systému, bylo by dobré se podívat na jeho obecné předpoklady.

Vzhledem k tomu, že se dá celkem spolehlivě konstatovat, že švýcarský politický systém vykazuje spíš známky slušné stability, než že by byl rozkolísaný, jako je tomu mnohdy v jiných zemích, je třeba zkoumat, co je důvodem, proč to tam funguje, a proč je naopak britské referendum velkým problémem.

Má odpověď by byla, že britské referendum bylo výrazem velkého vnitřního konfliktu v Konzervativní straně i ve společnosti, kdežto švýcarská referenda rozhodují často o denní politické agendě. Myslíte, že u nás by to bylo druhým způsobem, a že by to tedy nefungovalo?

Švýcarský politický systém vychází z předpokladu, že do rozhodování je potřeba zapojit co nejširší počet obyvatel. Pokud se to podaří a občané rozhodují zodpovědně, se znalostí věci, a dochází tam k většinové shodě, pak se dá samozřejmě předpokládat, že společnost bude s výsledky, které takový politický systém přináší, spokojená.

Základní rozdíl spočívá v tom, že federální legislativní proces je čtyřstupňový. V prvním kroku federální vláda připraví návrh zákona. V druhém projde co nejširší konzultací s občanskou veřejností. Ve třetím ho projednají obě komory švýcarského parlamentu. A ve čtvrtém, podaří-li se během tří měsíců shromáždit podpisy padesáti tisíc lidí, což je poměrně málo, musí vláda zorganizovat referendum, které zákon může vetovat.

Aby k tomu nedošlo, na zpracování legislativních předloh se podílí co nejširší občanská, nejen politická veřejnost. Politici se proto co nejvíce snaží o konsensus a věcnou diskusi. V celé řadě českých debat o referendu se však referendum používá tam, kde by se politici nejradši zbavili své odpovědnosti.

Jedna věc jsou ale ad hoc referenda například o členství v Evropské unii nebo o přijetí eura. Tady platí, co říkáte, že politici chtějí hodit odpovědnost na občany, ale druhá věc je zákon o obecném referendu, kdy se přece dá argumentovat tím, že se s ním v Ústavě počítá. Je tam věta: „Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo.“ Zákon o obecném referendu je určitý automatický mechanismus, není to tak, že by politici to, co se jim nechce rozhodovat, nechali na občanech. Když se bavíme o politickém systému, se zákonem o obecném referendu se přece počítalo od začátku a už se tady o něm mluví více než dvacet let, tak nelze říct, že by to byla úplně nesystémová věc.

To si myslím, že je omyl. Pokusím se to doložit. Česká Ústava se rodila ve spěchu a nedá se podle mě považovat za úplně vnitřně logicky provázaný dokument, kde by se dalo ukázat, že ústavodárci přemýšleli o všech důsledcích, které mají instituty, jež navrhují. Rozdíl oproti Švýcarsku spočívá v tom, že federální politika je přizpůsobená tomu čtyřstupňovému procesu, kde na konci stojí možnost veta.

Tato pojistka, která je na konci a která upravuje přijímání federálních zákonů, vede k tomu, že politická reprezentace má dvě centrální motivace. První je to, že příprava zákona je velmi důkladná a o jeho záměrech se vede dlouhodobá veřejná diskuse, aby si politici byli jisti, že jim na čtvrtém stupni referendum celou jejich práci nezhatí. To znamená, že Švýcarsko je konkordační demokracie, ne konkurenční demokracie. To je demokracie, která je založená na konsensu.

To předpokládá málo polarizovanou společnost, minimalizaci používání emocí v politickém zápasu, snahu nemít ze společnosti vroucí kotlík emocí, kde se rozhoduje na základě majority jednoho nebo dvou hlasů v Poslanecké sněmovně. Princip švýcarského referenda tak vede k úplně jinému provozování politiky v celém státě, a to je pro mě základní důvod, proč jednoduše není možné si myslet, že si v systému parlamentní demokracie tu a tam střihnu nějaké referendum, které mi bude suplovat politickou práci.

To nemůže v žádném případě fungovat. Klasický příklad je referendum ve Velké Británii, kde se premiér David Cameron rozhodl, že si svůj vnitrostranický boj s protievropskou frakcí vyřeší tím, že slíbí referendum. Slíbil referendum, vyhrál volby, na chvíli uklidnil euroskeptické křídlo své partaje, ale dosáhl toho, že Británie vypadla z evropského společenství. Zemi uvrhl do krize, ze které se bude dlouho vzpamatovávat. To jsou důsledky neorganického zapojení přímé demokracie do zastupitelského politického systému.

Ve chvíli, kdy se ale schválí určitá podoba zákona o obecném referendu, politici ztratí zcela vliv na to, jaké otázky se v referendu budou řešit, pak už to bude závislé jednak na obecném vymezení, o čem se bude moci podle ústavního zákona hlasovat, a na tom, k jaké otázce se občanům v petici podaří sebrat podpisy. V tom mi to přijde ještě problematičtější než britský příklad, který zmiňujete.

Obecné referendum, jak se o něm hovořilo v minulém volebním období, předpokládalo, že bude existovat jakási zakázaná množina témat, o kterých vůbec žádné referendum nepůjde vypsat, a otázku bude předběžně posuzovat Ústavní soud, který, i když si někdo nasbírá kvorum řekněme 250 tisíc podpisů, stejně může říct, že o tom referendum nepřipustí. Upřímně řečeno mně nedochází, jaký je předpoklad, že to bude mít vliv na politický systém. To jen posílí znechucení z politiky, které část veřejnosti prožívá.

Přece to, co prožíváme v současnosti, je krize víry v experty. Je to krize víry ve fungování politiky založená na figuře, kterou do politické debaty zavedla už před lety americká pravice. Ta se cítila znevýhodněna tím, že americká politika byla dlouho pod vlivem liberálních elit, a tak používala figuru: nenechte si namluvit, že někdo ví lépe než vy, co je pro vás dobré. A tahle figura se ukázala jako mimořádně účinná a stala se jedním z nejklasičtějších nástrojů populismu, protože každý se rád nechá přesvědčit, že elity nejsou chytřejší než on.

Před časem mně jeden z nově zvolených poslanců za Pirátskou stranu říkal, že otázku v referendu by podle nich měl předem posoudit Ústavní soud, aby byla v pořádku, co se týče Listiny základních práv a svobod, ale už mi nedokázal neodpovědět, zda by se v referendu mělo rozhodovat třeba o tom, jestli zrušit horní komoru Parlamentu, respektive zda by to Ústavní soud mohl zatrhnout. Přijde mi, že se tím otvírá strašně problematické pole. Jedna věc je Listina základních práv a svobod a druhá například změny volebního systému či Ústavy. Pokud by byla velká vůle Senát zrušit, vznikla by petice podepsaná sta tisíci občany a Ústavní soud by trval na tom, že to není otázka, o které se má v referendu hlasovat, zdá se mi to neudržitelné.

Hlavně to bude pozice, která bude ještě více polarizovat společnost, než jak je to teď. Řekl bych k tomu obecnější poznámku. Existují podle mě dva základní problémy, jež souvisejí s doplňkovým referendem v systému zastupitelské parlamentní demokracie, který je založen na souboji dvou hlavních politických sil. Švýcarský systém doplňku přímé demokracie vede k tomu, že celá politika je úzkostlivě konsensuální. Když máte systém, který tradičně stojí na střetu politických stran, tak pokud máte použít přímou demokracii, vyvstávají dva centrální problémy.

První problém je dosáhnout toho, aby lidé, kteří říkají v referendu ano a ne, skutečně měli na mysli odpověď na uvedenou otázku a nevyřizovali si účty spokojenosti, nespokojenosti s celkovou politickou situací. Druhý problém je přijetí odpovědnosti za dané rozhodnutí. To jsou problémy, které systém ad hoc referend vůbec nedokáže zvládnout, protože aby to dokázal, podle švýcarského vzoru by si pro to musel publikum vychovat, ale to je práce na generace.

Ve Švýcarsku nejsou politické debaty hádky. I když se někdy hlasuje o sporných věcech, jako byla třeba v roce 2009 lidová iniciativa o zákazu stavby minaretů, přesto společnost nakonec v rámci konsensuální demokracie změnu ústavy přijala. Strana, která je proti stavění minaretů, totiž dokáže racionálně argumentovat, že minarety nejsou popřením svobody náboženské víry. Zavedli tam důležitou distinkci, že minarety jsou součástí moci osmanské říše, a odvolávali se přímo na výroky prezidenta Erdogana. Minarety oddělili od islámu a říkali, že jsou součástí politické ideologie a nástrojem politické moci, a ne součástí náboženství, tudíž zákaz minaretů se nijak nedotýká islámu. Argumentovali, že v Koránu a další literatuře není o minaretech zmínky. Samozřejmě okolo takto citlivého tématu probíhají politické střety, ale přesto snaha racionálně odůvodnit, proč se mají občané rozhodnout tak nebo tak, dokáže zvládnout i podobně ožehavé téma. Ve Švýcarsku probíhá ke každé otázce mnoho hodin politických debat ve veřejnoprávní televizi a před hlasováním občan dostane svodku, ve které jsou shrnuty argumenty pro a proti, aby se mohl rozhodnout. Důležité je, že když odpovídá ano/ne, odpovídá na to, na co se ho ptají, a není pod vlivem vášní, rozpoutaných lživou kampaní, jak tomu bylo v britském referendu.

Dovedu si třeba představit, že za určitých okolností se dá vést kampaň proti Senátu, že to je hnízdiště tradičních stran, které tam mají svoji baštu, že horní komora komplikuje legislativní proces a zdržuje. Velmi snadno to tak může zapadnout třeba do rétoriky politického hnutí ANO proti tradičním stranám.

Přesně tak. Proti Senátu se dá argumentovat tím, že kvůli tomu, že je koncipovaný tak, že se mění se zpožděním, a nevyjadřuje proto současné politické názory ve společnosti, je spíš brzdou než pojistkou. Odhlasováním přímé volby prezidenta svou roli pojistky navíc notně zpochybnil sám. Pokud by Ústavní soud zakazoval jednu otázku referenda za druhou a bránil jakýmkoliv změnám ústavního sytému, může velmi rychle přijít o svůj kredit, který v současnosti má.

Velmi, velmi obtížně by to vedlo ke zklidnění situace na straně veřejnosti, naopak by to prohlubovalo pravo-levý rozštěp, který ve společnosti je, protože dělicí čára mezi odmítáním referend a jejich podporováním je čarou mezi participativním pohledem na demokracii a pohledem, který vychází ze zodpovědnosti poslanců zvolených jako reprezentanti občanů.

Zmínil jste pravo-levé dělení, ale není teď ve společnosti mnohem více patrné štěpení lid versus elita než to mezi pravicí a levicí? I v Poslanecké sněmovně jsou velmi silné tzv. protestní strany či subjekty, které vyjadřují nespokojenost lidí s tím, jak to u nás posledních skoro třicet let fungovalo. Celkově je tady touha všechno zajeté a stabilní úplně přestavět a přeskládat, kdy stabilita je spojovaná s elitou a oligarchií.

Vycházel jsem z toho, že proti prvkům přímé demokracie byla na začátku zejména ODA a ODS a šlo zcela jasně o pravo-levé zápolení v Poslanecké sněmovně. Tenkrát přece Daniel Kroupa hovořil o tom, že je třeba, aby lůza rozhodovat nemohla. Mám za to, že protestní strany a jejich volání po prvcích přímé demokracie vycházejí z představy, že heslo o nedotknutelnosti zastupitelské demokracie je podobným šidítkem, jako bylo heslo, že trh vyřeší vše.

Je to vyjádření rozčarování z dosavadního fungování stranického systému, ale právě proto je to podle mě velmi nebezpečné. Představa, že se do hašteřivých kampaní politických stran řízených marketingovými experty zavede elektronické hlasování a člověk při snídani bude mačkat na počítači ano/ne, přičemž se integrací těchto hlasů bude určovat politika státu, je doslova děsivá. Řízení státu by se ocitlo v chaosu.

Podle vás by se tedy oproti současné situaci nemělo měnit vůbec nic? Měl by se ponechat aktuální stav, kdy pokud už se koná nějaké referendum, musí být jednorázově schválené Parlamentem, jako bylo referendum o vstupu do Evropské unie, ale nic dalšího by se ohledně prvků přímé demokracie měnit nemělo?

Myslím si, že bez toho, že se u nás nějakým zázrakem povedlo dosáhnout konsensuálního politického modelu, jako má Švýcarsko, je uvažování o prvcích přímé demokracie přímým ohrožením politického systému.

A je to tak, že na Slovensku, kde zákon o obecném referendu mají, je politický systém také ohrožen, nebo kdybychom se vydali slovenskou cestou, dopadli bychom ještě hůř než Slováci?

Potenciálně ano. Na Slovensku došlo k tomu, že se z referend vyléčili marnými pokusy, když nedokázali dosáhnout kvora, aby se referendum stalo pravomocné.

To je možná to, co Slováky trochu chrání před účinky referend, že se k nim nedaří dostat potřebné množství lidí, aby byla platná, takže je tam velmi snadné referendum bojkotovat tím, že občané k němu nepřijdou. Naopak Piráti vidí nedostatek slovenského modelu právě v tom, že má, co se týče platnosti referenda, jednak hranici účasti, ale zároveň i hranici hlasů pro. Podle Pirátů by tam hranice účasti vůbec neměla být.

Takovou představu samozřejmě mít mohou. Škoda, že není možné udělat experiment, kdy by se někde zřídila zrcadlová Česká republika, která by se dva roky řídila pirátským referendem. Nevím, jak mám zdůraznit, že švýcarský model je založen na konsensuálním racionálním politickém provozu. Nemůže fungovat, pokud se celý systém nezakládá na tom, že se politické strany snaží dosáhnout maximálního souhlasu občanů, aby se nestalo, že jim referendum vetuje zákon, a proto musejí předcházet konfliktům ve společnosti.

Referendum neslouží k tomu, aby bylo možné porazit jednu stranu, protože padesát tisíc podpisů nutných k jeho vypsání může zvednout každá skupina, která je nespokojená s výsledkem, takže kdyby na to nebrali ohled, protesty by potom mohly paralyzovat celý švýcarský politický systém. Dovedete si například představit, jak by ve Švýcarsku dopadl zákon o církevních restitucích?

Referenda, která mají sílu veta a na která je třeba jenom padesát tisíc podpisů, si vynucují konsensuální přístup k politice. Bez toho, že takový nástroj máte a že máte velkou jistotu, že občané v referendu odpovídají na otázky a nevyřizují si tím svoje pocity nebo nálady, to vůbec nemá cenu. A pokud to Piráti neřeší a pokud vůbec neřeší otázku toho, jak zabezpečit, že odpověď v referendu bude zbavená emocionálního balastu, je to hazard.

Jak ale chcete zajistit, aby tam nebyl emocionální balast? To, co chtějí například Piráti, je, aby bylo opravdu zajištěno, že společně s hlasovacím lístkem se k lidem dostanou i stanoviska jednotlivých relevantních politických stran nebo důležitých institucí, které k danému tématu mohou něco sdělit, a aby bylo ošetřené, že k referendu nebude jednostranná kampaň. To, aby v samotném rozhodování nehrály roli emoce a aby třeba jedna ze stran brnkala na určité struny a snažila se z referenda udělat referendum k úplně jiné otázce nebo význam hlasování posunout, ovšem asi moc ošetřit nelze. Jak můžete zajistit, aby volič jednal racionálně, pokud je bytostí, která má emoce?

Dovedete si představit, jak by vypadala v České republice stanoviska jednotlivých stran, která by na letáčku dostával občan před odpovědí na otázku, jestli máme vystoupit z Evropské unie nebo ne?

Podle mě by to ve výsledku vedlo k tomu, že by se politici velmi přizpůsobovali tomu, jaké názory převažují ve společnosti, a hráli by svoje politické hry. Proto nemyslím, že by stanoviska politických stran byla zdrojem relevantních informací, ale reagoval jsem spíš na vás a na to, že podle mě není možné ošetřit, aby v hlasování nešlo o něco jiného, než co je explicitně napsané v otázce. To se dá zaručit jen tím, že společnost je na určité úrovni, kdy sebou nenechá manipulovat, ale zdá se mi, že to je stav, kterého se dá dosáhnout za desítky let a možná ani to ne.

Ale to je přesně to, o co se jedná. To poučení ze švýcarského modelu je, že potřebujete jednak výchovu k odpovědnosti respondentů v referendech a za druhé potřebujete, aby jim předcházela veřejná debata, která není založená na zesměšňování protivníků, není odporovací, je věcná, a to je základní předpoklad referend. Švýcarsko ukazuje, že v naprosté většině případů jsou voliči schopni tímhle způsobem rozhodovat právě proto, že občan rozumí tomu, že nejen on musí být spokojen s výsledkem referenda, ale že s ním také musí být srozuměni ostatní.

Berou se ohledy i na ně, ale v okamžiku, kdy máme politiky, kteří tady třicet let od Václava Klause provozují politiku založenou na Carl Schmittově teorii přítel/nepřítel, kdy politické je to, co dovede štěpit společnost na přítele a nepřítele, sem jen těžko můžeme úspěšně přinášet prvky konsensuálního politického systému.

To je nesourodé, a když něco dělám, když jsem Pirát a chci mít referenda, musím se také ptát, jak sakra do našich zeměpisných šířek dostanu konsensuální demokracii, když ji nemáme a když sami Piráti jdou do kampaně s heslem Pusťte nás na ně, což není zrovna heslo, které by vybízelo k braní ohledů na názory jiných.

Problém je, že u nás existuje zjevná politická vůle prvky přímé demokracie zavádět. Občané to chtějí a současný stav je neudržitelný. Můžeme stokrát říkat, že nejsme Švýcarsko, a že abychom mohli rozhodovat pomocí referenda, museli bychom být konsensuální demokracií, což nejsme, vůle zavést prvky přímé demokracie je tak velká, že se tomu bude velmi špatně čelit.

To je nepochybně pravda.

Ve sněmovně jsou Piráti, kteří to chtějí, Okamura to chce, komunisté rovněž, Andrej Babiš s tím nemá problém. Může se poukázat na to, že to chtěla i minulá vláda. Navíc se řekne, že naše Ústava s tím počítá už od začátku, takže je velmi pravděpodobné, že během aktuálního volebního období se nějaký zákon o obecném referendu přijme. Dovedete si představit jeho podobu, která by v českém prostředí nadělala co nejmenší škody?

To by se samozřejmě nastavit dalo. Je to otázka kvor, závaznosti, věc přezkoumatelnosti otázky Ústavním soudem. To všechno jsou záležitosti, které by se musely řešit a budou se muset řešit předtím, než se přijme zákon o obecném referendum.

Jaroslav Bican

Václav Žák

Obsah Listů 6/2017
Archiv Listů
Autoři Listů

S Václavem Žákem hovoří Jaroslav Bican

Referendum potřebuje hledání shody, ne útěk od odpovědnosti

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu