Jiří Němec

Referendum ano, nebo raději ne?

Britské referendum o vystoupení z EU přineslo kromě výsledku, který se všeobecně příliš nečekal, otevření širokého diskusního prostoru o vhodnosti či nevhodnosti použití tohoto prvku přímé demokracie v jinak zastupitelské formě demokratického vládnutí. Je, či není referendum vhodný prostředek na řešení zásadních věcí fungování státu? Brexit přinejmenším ukázal, že referendum někdy umí co do výsledku pořádně překvapit.

Referendum je formou přímé demokracie, když v něm rozhodují občané v přímém hlasování o nějaké významné otázce politické, zákonodárné či jiné důležité věci veřejného života státu, kraje nebo obce. Referendum tak tvoří protiklad, či spíše doplnění demokracie zastupitelské. V jejím rámci svůj názor delegujeme prostřednictvím voleb na námi zvolené poslance, kteří pak za nás a pro nás rozhodují ve věcech veřejných. Samotné slovo referendum dlouhodobě a čas od času dosti zásadně rozděluje českou politickou scénu na odpůrce zavedení tohoto institutu do českého ústavního systému, a naopak zastánce přijetí tzv. zákona o obecném referendu, který umožní i v mezivolebním období občanům zasáhnout do věcí veřejných.

Podle článku 2 odst. 2 Ústavy ČR „ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo“. Dá se tedy asi oprávněně tvrdit, že česká ústava předpokládá vznik zákona – ústavního zákona o referendu, který by mohl a měl stanovit, za jakých podmínek a kdy by se přímé hlasování mohlo uskutečnit. Dovolím si v této souvislosti parafrázovat známý Werichův výrok: „Když už je něco v ústavě napsáno, tak mají vláda a parlament koukat, aby to ve skutečnosti také bylo.“ Ale samozřejmě s dovětkem: bude-li většinová (minimálně třípětinová) politická vůle tento zákon nejvyšší právní síly přijmout. Anebo se naopak nebát ústavu – není to přece žádná „posvátná kráva“ – změnit, případně z ní ustanovení o referendu opět ústavním zákonem vyjmout. Proč ne, jsou státy v Evropě, které se bez referenda klidně obejdou. Opět se stejným dovětkem: bude-li většinová politická vůle tuto změnu zákona nejvyšší právní síly přijmout. Osobně se mi prostě příliš nelíbí, když ústava není respektována, respektive když její článek není naplněn přijetím příslušného zákona. Není to však jediný příklad, stačí připomenout institut Nejvyššího správního soudu, jehož existenci ústava předpokládala od 1. 1. 1993, ale byl vytvořen až po deseti letech.

Na úrovni ČR tedy zákon o obecném referendu stále nemáme; ačkoli nejrůznějších návrhů různé kvality zpracování tady bylo v průběhu let dost, nezískaly dostatečnou politickou podporu. Takže stále platí: pokud dojde politická reprezentace k většinové shodě, že je vhodné využít institutu přímé demokracie, je nutno vždy schválit parlamentem zvláštní ústavní zákon ad hoc – jak se stalo v roce 2003, když bylo vypsáno referendum o přistoupení ČR k Evropské unii. Docela vysoká účast občanů (přes 55 procent) a koneckonců i kladný výsledek tohoto hlasování byly nesporně úspěchem. Všechno je jednou poprvé, i účast občanů ČR v celostátním referendu. Jinak samozřejmě máme zákonnou úpravu o místním referendu – zákon č. 22/2004 Sb., pro obce, a máme s účinností od roku 2011 i zákon o krajském referendu. Tyto zákony umožňují pořádání referenda na úrovni obce a kraje a rozhodovat tak přímo o věcech, které patří do samostatné působnosti obce a kraje. Referendum nelze konat v zákonem stanovených případech, především pokud by otázka položená v referendu byla v rozporu s právními předpisy, čili referendem nelze odvolat ani zvolit starostu či hejtmana kraje atd. Pokud jde o krajské referendum, myslím, že se bude docela obtížně stanovovat pokládaná otázka, aby se problém, na který se má referendem odpovědět, skutečně dotýkal nejlépe všech obyvatel kraje, nikoliv jen jejich části. Například výše krajských daní – budou-li ovšem jednou u nás zavedeny, teď je v ČR (na rozdíl třeba od Švýcarska) neznáme. Zda postavit, či nepostavit úsek silnice v jednom okrese, zajímá především přímo dotčené občany. Ale jaký bude názor občanů okresu jiného, třeba 150 km vzdáleného, kterých se výstavba silnice nedotkne? Je rozumné v tomto případě uvažovat o referendu?

Relevantní otázkou zřejmě je a vždy bude, zda se politici prostřednictvím uplatnění prvku přímé demokracie – referenda vlastně svým způsobem nezbavují odpovědnosti za výsledek svého politického působení. Mohou pak přece vždycky říci, když to nebude fungovat, „já to nechtěl, ale referendum rozhodlo“. A přesně to se dá aplikovat na britský brexit. Cameronovi konzervativci (v této věci názorově příliš rozdělená strana) a rovněž Labour party, hlavní politické síly Velké Británie, se vyslovovaly spíše pro zachování členství v EU (zejména v případě labouristů ne dost hlasitě), přesto to dopadlo, jak to dopadlo. Referendum totiž má na položenou otázku jen dvě odpovědi – ano/ne. Věc však bývá většinou složitější. Kdyby jako třetí variantu měli Britové např. „změnit fungování stávají EU“, tato volba by možná v referendu vyhrála. Voliči u nás i málem všude ve světě si už víceméně zvykli, že v předvolebních kampaních politici neříkají vždy pravdu, někdy se i účelově lže. Ale po volbách je prostor vše nějak „upravit“ třeba s odkazem na koaliční vyjednávání, kde již nehrají roli volební emoce, ale racionální vládní úvahy. Na to ale není po vyhlášení výsledků referenda prostor: bylo rozhodnuto! Výsledek referenda musí být naplněn. Je tedy vhodné využívat referendum pro řešení základních politických či státoprávních otázek země, jak to nejdříve před parlamentními volbami slíbil a pak učinil právě premiér Cameron?

Na druhou stranu jsou však někdy na pořadu dne otázky natolik zásadní, že by stálo za to „zeptat“ se na názor lidí, zvlášť když tuto záležitost neměly politické strany před volbami ve svém volebním programu. Pokud jde o vztah zastupitelské a přímé demokracie, byl bych osobně docela opatrný. Naše tradice je totiž (na rozdíl např. od švýcarské, Švýcarsko je ústavně založeno na dvou věcech – politickém konsensu a právě referendu!) historicky od roku 1918 založena na zastupitelské demokracii! A když už referendum, tak vyváženě ve vztahu k institutům demokracie zastupitelské. Prostě referendum není všelék, naopak jeho použití ve složitějších případech vede k tomu, že se miliony Britů podepsaly pod petici za opakované hlasování. Že teprve teď by už věděli jak a hlavně proč v něm hlasovat. Mimochodem ve Švýcarsku, v zemi referendu zaslíbené, se opakování referenda připouští.

Úplně na závěr jedna osobní poznámka: byl jsem v roce 1992 velkým zastáncem vypsání referenda o případném rozdělení Československa. Až později (když se referendum nekonalo a rozhodli, či spíše se dohodli politici) jsem si uvědomil, že v Čechách a na Moravě by zřejmě vyhráli zastánci společného státu, a naopak na Slovensku by dali v referendu přednost samostatnosti. Co by následovalo pak? Určitě ne válka jako v Jugoslávii, ale vztahy obou zemí by možná nebyly tak skvělé, jako jsou dnes. Máloco na světě je prostě jednoduché a jednoznačné, a to platí i o institutu přímé demokracie a využívání referenda v jinak zastupitelské formě vládnutí.

Jiří Němec (1955) přednáší ústavní a správní právo na Metropolitní univerzitě Praha, Správním institutu a dalších vysokých školách.

Obsah Listů 5/2016
Archiv Listů
Autoři Listů

Jiří Němec

Referendum ano, nebo raději ne?

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu