S Václavem Žákem hovoří Jaroslav Bican

Kde se vzala svévole prezidenta republiky a jak jí čelit?

Václav Žák a Jaroslav Bican se v rozhovoru věnují instituci prezidenta republiky a prezidentským pravomocím. Jak se historicky utvářely postavení hlavy státu a její kompetence? Proč působení prezidenta provází tolik problémů a zmatků, které se staly už notorickou součástí českého politického provozu? Existuje způsob jak prezidentovi vytyčit jasné mantinely?

V českém prostředí se vede zdlouhavá a stále se vracející polemika ohledně prezidentských pravomocí. Zkusme si na úvod shrnout nějaké základní předpoklady pro to, abychom se v této problematice mohli vyznat, možná i s určitým historickým exkursem, aby bylo jasné, jak jsme se dostali tam, kde se nacházíme nyní.

Debata okolo prezidentských kompetencí patří mezi nejzmatenější politické debaty, které se už od listopadu 1989, přesněji řečeno od rozdělení Československa, v české společnosti vedou. V parlamentních demokraciích můžeme rozlišit dva základní modely:

První je odvozen bezprostředně z organizace konstitučních monarchií, kde hlava státu postupně přicházela o výkonné kompetence. Ty byly svěřeny výhradně vládě. Příkladem je britská královna, jejíž politická prohlášení píše vláda a královna je v parlamentu pouze přednáší, takže se dá říct, že politické názory královny jsou pro britskou veřejnost tajemstvím, protože ona je nikdy přímo nesděluje.

V takovém uspořádání má smysl, aby hlava státu nebyla odpovědná z výkonu své funkce, a to právě proto, že když o ničem nerozhoduje, nemůže za to nést odpovědnost. Otázka odpovědnosti je při diskusi o prezidentských kompetencích klíčová. U nás za první republiky chtěly politické strany postavit prezidenta Masaryka víceméně do role britské královny. Strany neměly zájem, aby Masaryk do veřejného života zasahoval, proto mu v ústavě ponechaly neodpovědnost, kterou měl rakouský císař.

Masaryk byl ústavně neodpovědný prezident. Ryze formální roli ovšem odmítl a zajistil si právo sestavovat vládu. Čili na rozdíl od britské královny, která pochopitelně do sestavování vlády vítězným stranám nezasahuje, si ponechal velmi silnou politickou kompetenci. Nejenže jmenoval premiéra, sestavoval celou vládu.

Na druhou stranu však veškeré Masarykovy akty politického rázu musela kontrasignovat vláda, ústava tak měla velmi slušnou logiku, protože politická rozhodnutí konala vláda, která za ně nesla před poslaneckou sněmovnou odpovědnost, zatímco prezident kromě de facto procedurálních aktů neměl vůbec žádné vlastní kompetence. Ani právo veta.

Jak se situaci změnila za minulého režimu?

Komunistický režim ústavu změnil naposledy v roce 1960, kdy se prezident stal odpovědným. V ústavě sice nebylo napsáno, jak se jeho odpovědnost může ústavním způsobem projevit, protože žádná sankce za prezidentovy prohřešky neexistovala, nicméně alespoň formálně za ně byl prezident, který určité kompetence v ústavě měl, také ústavně odpovědný.

To byla role, do které vklouzl Václav Havel, když se stal v roce 1989 prezidentem, protože on byl prezidentem s kompetencemi právě podle ústavy z roku 1960, ale když pak jednání o ústavněprávním uspořádání selhala a v roce 1992 se chystalo rozdělení státu, bylo třeba bleskově napsat novou Ústavu samostatné České republiky. Na té se ale předtím nepracovalo, protože se chystala pouze česká ústava v rámci federace.

V nouzi nejvyšší tvůrci Ústavy ČR základní instituty víceméně opsali z ústavy první republiky, ale teď narazili na problém: pokud nechají uspořádání prvorepublikové, prezident nebude mít vůbec žádné samostatné kompetence, ani ty, které měl v ústavě z roku 1960, všechny budou závislé na spolupodpisu předsedy vlády. Přeloženo do konkrétních osob to znamenalo, že Václav Havel se bude muset s každým rozhodnutím obracet na Václava Klause, aby mu kontrasignoval jeho rozhodování.

Tvůrcům Ústavy to připadalo nemyslitelné, proto udělali klasický cimrmanovský krok stranou. Nechali prezidentovi ústavní neodpovědnost, ale zároveň rozdělili kompetence na samostatné, na které prezident nepotřeboval spolupodpis premiéra či vlády, a tzv. kontrasignované, které ve skutečnosti byly kompetencemi vlády a prezident je měl chápat jako povinnosti a jako notář propůjčením důstojnosti svého úřadu stvrzovat základní politická rozhodnutí vlády, ať se jedná o jmenování generálů, profesorů či vyhlášení amnestie.

Jaké to mělo dopady? Jak byste popsal výsledný stav, ke kterému to vedlo?

V české Ústavě se najednou prezident, který nenesl odpovědnost, mohl samostatně rozhodovat. Je lehce představitelné, že to je v zásadním rozporu s principem omezení moci, kvůli kterému se ústavy píšou. Ústavy mají omezovat subjektivní rozhodování hlav státu, ať je to král nebo prezident. A co horšího, naši prezidenti se považovali za silné osobnosti a netrvalo dlouho a začali i ty kontrasignované kompetence chápat jako svoje, které jim vláda jaksi z povinnosti podepisuje. Jak obrovský prostor pro svévoli se tímto „pochopením“ ústavy otevřel, ukázala amnestie prezidenta Klause, kterou zamezil potrestání většiny složitých kriminálních deliktů devadesátých let. Vydíráním vetem (kterým by jako neodpovědný prezident neměl disponovat), donutil premiéra Nečase, aby za amnestii přebral odpovědnost.

Vlády, které byly vesměs politicky slabší než prezidenti, ať se to týká Klausovy po roce 1993 nebo Zemanovy či vlád za prezidentství Václava Klause, se nesnažily jít s prezidenty do konfrontace a víceméně nechaly veřejnost v představě, že veškerá prezidentská rozhodnutí jsou subjektivními rozhodnutími prezidenta a vláda je tím asistentem, který musí jeho libovůli vycházet vstříc.

Úplně se obrátil vztah mezi vládou a prezidentem a základní principy ústavnosti dostaly pěkně na frak. Český tisk přitom v naprosté většině případů psal o tom, že máme slabého prezidenta, který žádné kompetence nemá, přičemž na světě neexistoval neodpovědný prezident, který by měl byť jen srovnatelné kompetence s českým.

Když uvážíme, že v případě jeho samostatných kompetencí mezi ně patří jmenování bankovní rady, znamená to, že prezident má v rukách celou monetární politiku, kterou vláda nemá šanci ovlivnit. Vidíme, jak chatrná ústavní konstrukce České republiky je.

A nakonec vše vyústilo v zavedení přímé volby prezidenta.

Poté, co druhou parlamentní volbu Václava Klause doprovázely naprosto nedůstojné zákulisní hrátky a spory, většina politických stran závazně přislíbila zavedení přímé volby prezidenta. Nakonec se vytvořilo takové očekávání u veřejnosti, že si příštího prezidenta už bude volit sama, že se tomu politické strany nedokázaly ubránit.

Ani jedna z velkých politických stran, ať to byla sociální demokracie nebo ODS, nechtěla přímou volbu prezidenta. Hrály poměrně nedůstojnou hru, kdo komu strčí černého Petra, že přímá volba nebude. ČSSD sice navrhla takovou změnu Ústavy, že by v ní přímo volený prezident měl jiné ústavní postavení, ovšem zde se vymstila předchozí debata. Chcete snad tak slabého prezidenta ještě oslabit, když ho bude volit lid?

Hlavně by bylo možné prezidenta obžalovat u Ústavního soudu nejen za velezradu, ale i za závažné porušení Ústavy. ODS se však povedlo zablokovat jakoukoli změnu prezidentských kompetencí a ČSSD, aby na ni nepadlo ódium zmaření přímé volby prezidenta, přistoupila na skutečně shnilý kompromis.

Je třeba říci, že ji vývoj po zásluze potrestal, protože v přímé volbě zvítězil prezident, který byl vysoce motivován, aby se sociální demokracii pomstil – a od té doby prezident Zeman nedělá nic jiného, než že zneužívá své přímé volby, která posilnila jeho mandát, k tomu, aby vyvolával spory na politické scéně. Na druhou stranu je třeba férově říct, že přímo volený prezident nemůže být politicky neutrální.

On přece kandiduje ve volbách s nějakým vlastním politickým programem a chtít po přímo voleném prezidentovi, aby se choval jako britská královna, je nehoráznost. Za tuhle absurdní situaci, tedy že se přímo volený prezident s vlastním politickým programem má ústavně chovat jako britská královna, odpovídají politické strany, zejména sociální demokracie, která měla v Senátu v době zavádění přímé volby takovou většinu, že jí mohla hravě zabránit. A teď se vraťme k tomu, že se prezident Zeman odmítá zcela explicitně a veřejně chovat jako notář při provádění vládních rozhodnutí.

On to sice odmítá, ale chce to po něm dnes vůbec někdo? Zdá se, že vláda na jeho chování přistupuje a do většiny konfliktů s ním nevstupuje, například ohledně kontrasignovaných pravomocí – co Miloš Zeman vládě předloží, to se mu podepíše.

Jedná se o různé případy, například když prezident odmítá jmenovat profesory, to mu vláda rozhodně nekoncedovala, jenže nemá dostatečné ústavní nástroje, aby ho dokázala k podpisu donutit. Je třeba si uvědomit, že odmítnutím jmenovat profesory prezident porušuje svůj slib, protože ve vysokoškolském zákoně je napsáno, že hlava státu vysokoškolské profesory jmenuje, a dokud vysokoškolský zákon není změněn, nejedná se o prezidentovu kompetenci, ale povinnost.

Vláda by mohla navrhnout Ústavnímu soudu, aby prezidenta odvolal za to, že porušuje závažným způsobem Ústavu, ale aby to vláda mohla udělat, musely by to schválit dvě třetiny Poslanecké sněmovny a dvě třetiny Senátu. Ústavní konstrukce je tak absurdní, že vládě zabraňuje, aby si s prezidentem v tomto smyslu vyrovnala účty.

Možná že ve věci zjedná jasno soud, protože rektoři dotčených univerzit a profesoři se konečně obrátili na soud. Správní soud už rozhodl v případě, když prezident Klaus odmítl jmenovat soudcem justičního čekatele Langera, že prezident ho sice jmenovat nemusí, ale musí to zákonným způsobem odůvodnit, což Václav Klaus neučinil a ignoroval rozsudek krajského soudu i Nejvyššího správního soudu.

Jinou věcí je udělování a propůjčování řádů a vyznamenání, tady máte pravdu. Vláda se tváří, že s tím nemá vůbec nic společného, ačkoli bez spolupodpisu předsedy vlády by řády uděleny nebyly. V civilizované zemi by to vypadalo tak, že politické orgány by se dohodly na seznamu navržených. Vláda by pak poslala na Hrad seznam jmen, které bude kontrasignovat. Prezident by věděl, že pokud bude jmenovat někoho, kdo na tom seznamu není, hrozí mu, že po slavnostním ceremoniálu vyznamenání nedostane, protože ho předseda vlády nepodepíše.

Bylo by však lepší, aby se o tom diskutovalo předem a vláda se s prezidentem dohodla, protože veřejná přetahovaná a předvádění rozporů v nejvyšších orgánech státu nejsou tím, po čem by veřejnost toužila. Smutné resumé je, že prezidenti se chovají svévolně a veřejnost to neuráží. Prezident se obrací ke svým voličům a říká jim, podívejte se na mě, já kašlu na sliby, které jsem vám dal, a lidé, místo aby pískali, mu ještě tleskají.

Není problém v tom, že to, co popisujete, nejsou sliby, které Miloš Zeman dal svým voličům během své prezidentské kampaně? Z jejich pohledu tedy své sliby neporušuje. To, že nejmenuje profesory, není porušování slibů, ale zákonů, případně Ústavy. Skutečnost, že to akceptuje volič, je výsledkem toho, že prezident ve své volební kampani sliboval něco jiného, a také že ono povědomí, co je správné chování z pohledu Ústavy, je neskutečně chabé. V případě profesorů prezidentovi stačí ohánět se tím, že není stroj na podpisy a že posuzuje věrohodnost a důvěryhodnost profesorů, aby to byly ctihodné postavy.

Podle mne se mýlíte, prezident se stává prezidentem tím, že složí slib, že bude dodržovat Ústavu a zákony, a bez složení slibu nebo složením slibu s výhradou by se prezidentem nikdy nestal. A když prezident řekne, že bude dodržovat zákony, neznamená to, že bude dodržovat jenom ty, které se mu líbí.

Základním principem Ústavy je, že omezuje svévoli. Nesmí prezidentovi dovolit, aby si dělal, co chce, a to, že má jmenovat profesory, není jeho právo, to je povinnost. Média se pak podílejí na neschopnosti dostatečně silně upozornit veřejnost na to, že prezident svoje sliby a povinnosti porušuje.

To nemá se závazky z volební kampaně vůbec nic společného. Jedná se o obecný předpoklad, aby se člověk stal ústavním činitelem, musí složit slib. Pak je legitimní chtít, aby jej dodržoval. Tragédie je, že česká akademická obec má silnou tendenci vykládat Ústavu jako ring s gumovými provazy – nevadí jim, pokud nějaký borec umí gumová lana našponovat tak, že když je natáhne, tak ho s ještě větší silou vrátí do ringu. S porozuměním tomu, jak má fungovat liberální demokracie, to má velmi málo společného.

Poukazoval jsem na to, že pravidlům, o kterých mluvíme, dává sílu a platnost to, že okolní prostředí je po prezidentovi a ostatních aktérech vymáhá, že nedovoluje, aby ta lana byla příliš gumová. Sice říkáte, že vláda nemá tak velké možnosti, jak prezidenta korigovat, ale v minulosti například Jiří Paroubek Václavu Klausovi „natvrdo“ řekl, že mu také nemusí schválit zahraniční cesty, takže by nejezdil nikam. Způsoby, jak hlavě státu vytyčit mantinely, by se našly, pokud by byla vůle. Ve chvíli, kdy se prezident chová svévolně a nikdo mu v tom nebrání, je to problém spíše toho prostředí než prezidenta Zemana, který dobře ví, že u voliče, který ho volil, mu neuškodí, když se bude zdráhat jmenovat profesorem například někoho typu Martina C. Putny.

Máte pravdu, vláda by se mohla ohrazovat vehementněji, ale aby to mohla dělat, potřebovala by podporu veřejnosti. Vzhledem k tomu, že mnoho lidí čte Ústavu doslovně a nerozumí tomu, jak by prezidentské kompetence měly ústavně fungovat, nevytváří se zpětná vazba, která by dokázala prezidenta korigovat.

Pokud, jak říkáte, prezident porušuje svůj ústavní slib, měli by se poslanci snažit usnadnit cestu k podání ústavní žaloby na hlavu státu?

Přesně tak. To je nejlepší a ústavně nejkonformnější řešení: zjednodušit podání ústavní žaloby na prezidenta.

Jak velké by podle vás mělo být kvórum pro podání žaloby, aby bylo adekvátní?

Prostá většina v Senátu. Sněmovnu bych do toho vůbec nezapojoval. Také v americké ústavě je Senát tím, kdo provádí impeachment vůči prezidentovi. V běžných systémech je takovými úkoly pověřena horní komora, u které se předpokládá jistá moudrost či zdrženlivost, daná už věkem jejích členů. Sněmovny, která je obrazem politického zápasu, by se to vůbec nemělo týkat.

Rozhodoval by stejně Ústavní soud, který nota bene z větší části jmenuje prezident, takže by proti prezidentovi zakročil jenom v případě, kdy by bylo naprosto jasně doložené, že porušuje Ústavu. Je důležité upozornit, že v dnešní verzi Ústavy už prezident není odvoláván nebo obžalován jenom za velezradu, ale i za závažné porušení Ústavy.

Kdyby v současné době mohla prostá většina v Senátu podat ústavní žalobu na prezidenta na základě toho, že porušuje Ústavu, vypadalo by dnes působení prezidenta Zemana jinak? Fungovalo by to preventivně, že by si i člověk typu Miloše Zemana rozmyslel určitý druh chování?

Dokonce si myslím, že to můžeme dovodit z jednoho konfliktu, který Miloš Zeman s Parlamentem měl. V jednu chvíli, kdy to vypadalo, že hodlá vládnout s kabinetem Jiřího Rusnoka, bude prodlužovat jeho vládu a nebude jmenovat premiéra, který vzešel z předčasných voleb v roce 2013, se mu povedlo rozzlobit všechny strany v Poslanecké sněmovně i v Senátu, takže se začaly objevovat úvahy, že by bylo možné podat ústavní žalobu i v tomto naprosto nesmyslném systému, který měl zabránit tomu, aby k něčemu takovému došlo.

Miloš Zeman si to pak rozmyslel a překvapivě rychle Bohuslava Sobotku jmenoval premiérem. Vypadalo to, že ona pojistka zafungovala, a kdyby bylo jednodušší prezidenta k Ústavnímu soudu dostat, mělo by to výrazný preventivní civilizační efekt na jeho chování. Síla nerozumí ničemu jinému než síle.

Existuje ještě nějaká jiná cesta než ústavní žaloba jak prezidenta donutit, aby dodržoval určitá pravidla?

Když jsem se ptal jednoho německého soudce, jak by justice v Německu řešila případ, kdy prezident Václav Klaus nechtěl jmenovat soudcem justičního čekatele Petra Langera, zasmál se a odpověděl: „U nás by to bylo tak, že by si soudci spočítali, jaký je rozdíl v platu justičního čekatele a soudce, o kolik ten člověk přišel, a předepsali by to prezidentovi k úhradě, protože tu překážku v platu vytvořil on.“ Prezident je totiž imunní proti trestnímu procesu, ale ne vůči civilnímu.

Když na to přistoupíme, proč by podle vás měla toto odškodné platit hlava státu a ne vláda, která je za prezidentovu pravomoc jmenovat soudce odpovědná? Liší se v tomto případě politická odpovědnost od odpovědnosti občansko-právní?

To, co řeknu, je moje spekulace. Ústavní neodpovědnost se týká instituce. Pokud ten, kdo úřad „obléká“, povinnosti instituce odmítá plnit, neměla by za jeho chování odpovídat vláda, která povinnosti neporušuje, jen nemá co podepsat, protože fyzická osoba, Miloš Zeman, svoje povinnosti vyplývající ze své ústavní role, neplní. Kdyby se choval jako instituce, soudce jmenuje, protože mu to ukládá zákon. Pokud tvrdí, že není automat na podpisy, vnáší do toho subjektivní element, jenže jako Miloš Zeman není neodpovědný, neodpovědná je pouze instituce – prezident, takže by měl za svou nečinnost nést důsledky.

Je možné popsat, kde končí prezident jako instituce a kde začíná občan Miloš Zeman nebo Václav Klaus?

Zajímavý byl v tomto ohledu rozsudek Nejvyššího správního soudu zabývající se kasační stížností Václava Klause, kterou se ohradil proti tomu, že mu Městský soud v Praze nařídil, aby justičního čekatele Petra Langera buď jmenoval, anebo odůvodnil, na základě jakých zákonů to neudělá.

Václav Klaus se hájil kromě jiného tím, že Městský soud hrubě zasáhl do jeho osobnostních práv a znemožňuje mu, Václavu Klausovi, vykonávat zodpovědně funkci prezidenta. Nejvyšší správní soud se snažil Václavu Klausovi trpělivě vysvětlit, že soudního čekatele nejmenuje soudcem osoba Václava Klause, ale instituce prezidenta republiky, a že prezident republiky jako instituce žádná lidská práva nemá. Klausova kasační stížnost je tristním dokladem bídy právního zázemí prezidentské kanceláře a měla by se vyučovat jako odstrašující příklad právního diletantismu.

Skutečnost, že za jmenování soudců nese odpovědnost vláda, tedy v tomto případě nehraje roli?

Vláda je krkem, který s hlavou státu točí. Vláda dělá politická rozhodnutí a nese za ně odpovědnost před Poslaneckou sněmovnou, a pokud vláda v rámci kontrasignovaných kompetencí udělá politické rozhodnutí, prezident má za povinnost, není to na jeho dobré vůli, je vykonat.

Mohou nastat naprosto mimořádné případy, německý prezident třeba dostane k podpisu soudce, o kterém ví, že byl nacista. Může ho odmítnout jmenovat, ale v Německu by to zřejmě nenechali dojít až ke konfliktu. Prezident by o tom jednal s vládou a příslušným ministrem před tím, než by dostal na stůl seznam lidí ke jmenování.

Říkáte, že vláda je krkem, který točí hlavou. Pokud by se tedy někdo chtěl občansky soudit a vymáhat škodu za rozhodnutí prezidenta, které by neučinil svévolně, ale z rozhodnutí vlády, občanský proces by se podle vás měl vést s vládou?

Určitě. Vedl by se proti státu, ne proti prezidentovi jako osobě, protože jakmile prezident funguje jako instituce, je skutečně neodpovědný.

Pokud by tedy jednal jako notář, i kdyby dané rozhodnutí způsobilo škody, byl by „z obliga“. Ve chvíli, kdy do toho však vstupuje jeho svévole, měl by případné odškodné platit sám, protože vzniklo kvůli němu, a ne kvůli institucionální konstrukci?

Přesně tak. Je mi ovšem jasné, že se zkrocení prezidenta jen tak nedočkáme.

Jaroslav Bican (1987) je politolog, redaktor rubriky Domov Deníku Referendum.

Václav Žák (1945) je šéfredaktor Listů.

Obsah Listů 6/2015
Archiv Listů
Autoři Listů

S Václavem Žákem hovoří Jaroslav Bican

Kde se vzala svévole prezidenta republiky a jak jí čelit?

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu