Petr Kolman

Obměna elit – a co soudci?

Ke dvěma aktuálním problémům české justice

Témata věkové skladby soudců a možnosti jejich cirkulace patří mezi ta, o kterých je třeba ve vztahu k českému soudnictví diskutovat přednostně. Nejsou jediná, ale debatu je třeba někde začít, abychom neskončili jako pověstný Buridanův osel mezi dvěma kupkami sena.

Mladí právníci dnes mají mizivou šanci, že se stanou soudci. Jednoduše řečeno – místa v justici jsou v drtivé míře obsazena, a to patrně na mnoho let dopředu. V roce 2009 bylo jmenováno 39 nových soudců, v roce 2010 jich bylo 88, v roce 2011 se jich dočkalo 38, v roce 2012 bylo jmenováno 75 soudců a v roce 2013 se své práce ujalo 76 nových soudců. Za poslední dva roky se přitom funkce soudce vzdalo nebo muselo vzdát, případně ve funkci zemřelo 136 soudců. Práci soudce k 1. listopadu 2014 vykonávalo 3054 lidí. Tento fakt vyvolává jisté sociálně-profesní napětí, které bude patrně rok od roku stoupat. Vždyť kdo by byl rád celý život asistentem soudce, tedy zaměstnancem s nižším platem i společenskou prestiží?

Rozladění stoupá při vědomí faktu, že v minulých, ne tak dávných letech byla možnost stát se soudcem či státním zástupcem mnohem vyšší. Mnozí z nás si vzpomenou na slova již bohužel zesnulého ombudsmana a též bývalého ministra spravedlnosti Otakara Motejla, který vzpomínal na devadesátá léta, kdy muselo ministerstvo spravedlnosti – obrazně řečeno – chytat právníky na ulici, aby se vůbec naplnila tabulková místa soudců.

Zvýšení počtu soudců je ekonomicky nemožné, nota bene máme jeden z nejvyšších počet soudců na počet obyvatel v EU, ne-li dokonce na světě. Další dlouholetým problémem v ČR je, že soudci zde dělají práci, kterou v jiných zemích efektivněji odvádí obslužný personál. Jednou z možných cest je snížení zákonného věku soudců a státních zástupců pro odchod z justice. Mezi právníky se tomu eufemisticky říká „nastolení vyrovnanější věkové skladby v justici“.

Obdobný problém řešilo i postkomunistické Maďarsko, které snížilo v roce 2011 věkovou hranici pro povinný odchod do důchodu pro soudce a státní zástupce ze 70 let, což dnes platí i u nás, na 62 let. Na evropské poměry to bylo revoluční řešení, které vyvolalo řadu polemik. Zmíněné vyluštění justičního rébusu, které vyšlo z dílny maďarské vlády (resp. jejích poradců), zrušil tamější Ústavní soud. A lze předpokládat, že obdobně by situace dopadla i v ČR. Navíc za pravdu maďarskému ÚS dal následně i Evropský soudní dvůr.

Evropská komise (jako žalobce) se zde domáhala, aby Evropský soudní dvůr určil, že Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 2 a z čl. 6 odst. 1 směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, jíž se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání. Maďarsko totiž přijalo vnitrostátní režim, který stanoví, že služební poměr soudců, státních zástupců a notářů povinně zaniká při dovršení věku 62 let, což vede k rozdílnému zacházení na základě věku, které není odůvodněno legitimními cíli a které každopádně není nezbytné a přiměřené ve vztahu ke sledovaným cílům. Evropský soudní dvůr argumentoval mimo jiné tím, že zlepšení kvality veřejné služby soudnictví, která z toho údajně vyplývá, je nejen pouze „prostým obecným tvrzením“, ale rovněž určitým druhem předsudku souvisejícího s věkem. Celý rozsudek lze dohledat na webu http://curia.europa.eu/ coby rozhodnutí ve věci C 286/12.

Naopak např. v Portugalsku má každý soudce tento veřejný statut doživotně, doživotně také pobírá sto procent výše posledního příjmu. V zemi neexistuje žádná věková hranice, se kterou by právní předpisy spojovaly zánik funkce soudce. Otázkou je, jak na celou věc nahlížejí mladší (mnohdy nezaměstnaní) portugalští právníci a jaká je tam reálná dosažitelnost postu soudce. Možná by k tomu jen suše (avšak srozumitelně pro širší evropskou právnickou obec) poznamenali – nil admirari.

Zaručit odbornou i morální kvalitu

Harmonizace věkové struktury justice je zásadním a komplexním problémem a měla by o něm být zahájena nejlépe celospolečenská diskuse i v České republice. I výše uvedený maďarský příklad pro nás může být relevantním poučením do budoucna.

Spolu s bývalou ministryní spravedlnosti Danielou Kovářovou máme například za to, že další otázkou hodnou podrobnějšího projednání je jak odpovědněji zaručit, aby doživotně jmenovaný soudce nebo soudkyně zůstali odborně i morálně stejně kvalitní (k tomu dodávám, že spíše kvalitnější a vyzrálejší) dalších téměř 40 let. Přičemž průběžné přezkušování, povinné proškolování či testy by zcela jistě byly zrušeny Ústavním soudem ČR.

Zajímavým faktem (a pro mnohé čtenáře jistě i překvapením) též je, že dnešní právní řád umožňuje aktivním soudcům souběžné členství v politické straně. Soudci naštěstí toto oprávnění nevyužívají. Nicméně neměla by být zahájena diskuse i na toto téma?

Proč například zákon zakazuje členství ve zmíněných stranách cizincům ze zemí EU (s trvalým pobytem v ČR), ale umožňuje ho soudcům, jejichž nezávislost by tím mohla být ohrožena? Velkým paradoxem přitom je, že u nás soudce (s výjimkou soudců Ústavního soudu) může, ale profesionální hasič nemůže být ex lege členem politické strany nebo politického hnutí (viz § 13 odst. 1, písm. h) zákona č. 361/2003 Sb.

Cirkulace demokratických elit – ústavním soudcem pouze jednou

Ústavní soud je českou ústavou pojímán zejména jako soudní orgán ochrany ústavnosti. Můžeme ve zkratce říci, že v ČR máme model koncentrovaného a specializovaného ústavního soudnictví zaměřeného převážně na následnou abstraktní kontrolu ústavnosti.

V ČR máme patnáct soudců Ústavního soudu, které jmenuje prezident se souhlasem Senátu. Pro srovnání uveďme, že na Slovensku je 13 soudců ústavního soudu, dodejme, že slovenská ústava po vzniku SR stanovila počet soudců ÚS na deset, novelou v roce 2001 byl tento počet zvýšený na třináct. Patnáct ústavních soudců mají nyní (relativně) nově i v Maďarsku, kde v roce 2011 došlo ke zvýšení o čtyři z původních jedenácti ústavních soudců.

Funkční období českého ústavního soudce je desetileté. Soudcem Ústavního soudu ČR může být jmenován (nikoliv zvolen!) bezúhonný občan, který je volitelný do Senátu (mj. věk nad 40 let), má úspěšně ukončené vysokoškolské právnické vzdělání a byl nejméně deset (na Slovensku patnáct) let činný v právnickém povolání. Nutno podtrhnout, že v ČR je výběr kandidátů na post ústavního soudce svěřený reprezentantu výkonné moci – tedy prezidentu republiky, jenž je ve svém konání absolutně nezávislý. Výběr lidí, které prezident navrhne, je, jak jsem naznačil, plně v jeho gesci. Schvalování poté spadá do sektoru moci zákonodárné, konkrétně Senátu PČR.

Zastávám názor, že stát se ústavním soudcem by tatáž osoba měla mít možnost jen jednou, jsem tedy principiálně proti opakované možnosti jmenování. Mám za to, že doba 10 let je pro výkon této mimořádné funkce dostatečně dlouhá. Při dvojnásobném či dokonce trojnásobném výkonu funkce se již jedná o velmi dlouhých 20 (resp. 30) let.

Z celospolečenského hlediska není vhodné, aby se někdo stal takřka „celoživotním“ ústavním soudcem, tedy s oslabenější vazbou na běžný život. Jinak řečeno, aby byl uzavřen v pomyslné věži ze slonoviny. Desetiletý pobyt v sociální skupině soudců je podle mě hraniční, pak by se již projevila (i na sebeodolnějším jedinci) určitá míra sociálně-psychologické „deformace“.

Hlavní důvod pro omezení počtu funkčních období ovšem vidím v posílení nezávislosti a nestrannosti soudců. Jak píše i německý sociolog a ekonom Max Weber, jedním ze znaků nezávislosti a nestrannosti je mimo jiné psychický stav rozhodujícího subjektu. A to jak vědomý, tak méně vědomý, který má vliv na svobodný úsudek rozhodujícího subjektu – zde tedy na rozhodování ústavního soudce.

I v souvislosti s některými důležitými rozhodnutími českého Ústavního soudu se vyskytly názory (a neříkám tímto, zda vždy pravdivé, či použité spíše účelově), že rozhodování soudců mohlo být (zcela či zčásti) ovlivněno snahou o jejich případné znovujmenování.

Názory, že rozhodnutí českého Ústavního soudu v politických kauzách nemusejí být nezávislá, nezaznívají jen z úst politiků, pedagogů či novinářů. I předseda soudu Pavel Rychetský v rozhovoru pro Hospodářské noviny v dubnu 2011 naznačil, že někteří soudci mohou být motivováni snahou zalíbit se politikům. „Nelze spoléhat na to,“ řekl tehdy, „že blížící se konec mandátu, s jistým výhledem na možnost si jej prodloužit, neovlivní soudce v rozhodování, které může mít vliv na ty, kteří o jmenování rozhodují.“ S předestřeným názorem dle Hospodářských novin vyslovila souhlas i tehdejší místopředsedkyně Ústavního soudu a dnešní senátorka Eliška Wagnerová.

Myslím si, že povaha funkce ústavního soudce, plynoucí ze zcela výjimečného a pro demokracii a právní stát klíčového postavení orgánu, jakým je Ústavní soud, by si principiálně zasloužila omezení jakýchkoliv, byť jen potenciálních ataků na soudcovskou nezávislost. A právě možnost opakování funkčního období za ni ze systémového hlediska pokládám.

Vyjdeme-li z předpokladu, že nezávislost je funkčním předpokladem justice, pak omezení možnosti opakování výkonu funkce je třeba pokládat za funkční předpoklad kvalitní konstituční justice. K této změně by muselo dojít, stejně jako na Slovensku, formou změny ústavy, takže by v této věci musel panovat široký celospolečenský konsens.

Zákaz opakovaného výkonu funkce soudce Ústavního soudu by nebyl v Evropě nijak ojedinělý, stejnou ústavně právní úpravu má Slovensko, zákaz opakování funkčního období platí na Ukrajině. V Německu jsou soudci spolkového ústavního soudu voleni na 12 let, avšak též bez možnosti opakovaného zvolení. Česká možnost opakování mandátu je v Evropě unikátní.

Sám nevím o tom, že by v některé členské zemi Evropské unie existoval institut doživotně jmenovaných ústavních soudců. Snad jedině s výjimkou bývalých prezidentů Francouzské republiky, kteří jsou doživotními členy francouzské Ústavní rady (která ovšem není klasickým ústavním soudem).

Josef Baxa svého času uvedl, sice nikoliv přímo k otázce opětovného jmenování ústavních soudců, ale k problematice opakovaného jmenování funkcionářů obecných soudů: „Nebudeme-li mít zákaz opětovného jmenování, tedy z druhé strany, dočkáme se toho, že budou funkcionáři, kteří budou hledat politickou podporu.“ Mám za to, že v zásadě poselství této myšlenky můžeme použít i pro naši tematiku.

V ryze praktické rovině by se mi zdálo vhodné, kdyby pro bývalé konstituční soudce bylo, přirozeně pouze v případě jejich zájmu, vyčleněno následně funkční místo v „běžné“ justici. Raison d'etre je zřejmý, aby naše justice zbytečně nepřicházela o zkušené právníky a právničky.

Stejně tak v teoreticko-právní rovině de lege ferenda nemám nic proti tomu, aby tatáž osoba, po uplynutí určité doby – například 8–10 let – měla možnost, pokud si ji přirozeně prezident republiky vybere (resp. posléze i horní komora parlamentu schválí), stát se opět ústavním soudcem. Doživotní omezení bych pokládal za příliš přísné.

Součástí našeho pozitivního práva je již dlouho ustanovení, že výkon funkce ústavního soudce je neslučitelný s členstvím v politické straně nebo v politickém hnutí a taktéž existuje relativně přísný zákaz souběžného výkonu jakékoliv placené funkce nebo jiné výdělečné činnosti – s výjimkou správy vlastního majetku. A též činnosti vědecké, pedagogické, literární a umělecké, pokud taková činnost není na újmu funkce soudce, jejího významu a důstojnosti a neohrožuje důvěru v nezávislost a nestrannost rozhodování Ústavního soudu. Tato zákonná omezení pokládám za správná, nicméně bych je rozšířil o výše citovanou nemožnost opakování funkčního období, která je dle mého soudu v souladu s ideou materiálního právního státu, v němž neexistují privilegia, nýbrž jen funkční pojistky.

Jedno staré francouzské přísloví říká, že stát není živ z daní, ale z důvěry občanů. Myslím, že totéž platí i pro ústavní soudnictví. Vyšší míra cirkulace soudních (ale i politických) elit by byla jistě ku prospěchu naší demokracie a též k posílení důvěry lidí ve stát.

Jsem pevně přesvědčen, že charakter funkce ústavního soudce, plynoucí ze zcela výjimečného a pro demokracii a právní stát klíčového postavení orgánu, jakým je Ústavní soud ČR, si žádá minimalizaci jakýchkoliv ataků na soudcovskou nezávislost. Proto jsem proti možnosti opakovaného jmenování téže osoby ústavním soudcem.

Petr Kolman (1979) je právník, přednáší na Masarykově univerzitě v Brně.

Obsah Listů 3/2015
Archiv Listů
Autoři Listů

Petr Kolman

Obměna elit – a co soudci?

Zaručit odbornou i morální kvalitu

Cirkulace demokratických elit – ústavním soudcem pouze jednou

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu