Dvouměsíčník pro kulturu a dialog
Komunální politika představuje politické prostředí, které je nejblíže občanům a které má v řadě ohledů přímý dopad na každodenní životy, aniž by si to vždy občané uvědomovali. Jistě by bylo žádoucí, aby pravidla pro volby členů obecních zastupitelstev poskytovala co nejširší škálu možností a současně aby byla co nejjednodušší a snadno pochopitelná. To nicméně platí ve volební praxi jen napůl. Občané sice získávají poměrně široký prostor pro vyjádření svých preferencí, děje se tak ovšem za cenu poměrně komplexního a složitého volebního systému, který navíc někdy klame tělem, když se tváří trochu jinak, než ve skutečnosti funguje. Například se tváří, že preferuje osobnosti na úkor politických stran a kandidujících subjektů, přitom hlasy směřují ke kandidujícím subjektům apod. V důsledku nesprávného pochopení se pak často po volbách objevuje množství dezinterpretací a zavádějících závěrů.
Porozumění způsobu výběru obecních zastupitelů je podstatné i s ohledem na výsledky březnového šetření Centra pro výzkum veřejného mínění (CVVM) Sociologického ústavu Akademie věd. CVVM se v březnovém šetření mimo jiné zaměřilo i na názory české veřejnosti na význam jednotlivých typů voleb. Výsledek šetření vedl, přinejmenším z mého pohledu, k překvapivému (přesto vítanému) zjištění, že nejvyšší důležitost přikládají čeští občané volbám komunálním. Ačkoli by se z dosavadní volební účasti mohlo zdát, že vyšší význam voliči přikládají volbám prezidentským a sněmovním, 85 procent respondentů označilo komunální volby za důležité, 48 procent respondentů navíc označilo volby do obecních zastupitelstev za velmi důležité. Naopak 13 procent respondentů je označilo za nedůležité (z toho většina za spíše nedůležité a jen 3 procenta za rozhodně nedůležité).
Podobně jako v případě voleb do Poslanecké sněmovny, Evropského parlamentu a krajských zastupitelstev používá se i v případě voleb do obecních zastupitelstev takzvaný listinný volební systém poměrného zastoupení. Ten je charakteristický tím, že subjekty předkládají v každém obvodu kandidátní listiny se jmény nominovaných kandidátů, pro něž posléze voliči hlasují. Na rozdíl od ostatních úrovní je ale v obecních volbách aplikována logika tzv. volných kandidátních listin (více níže). Díky tomu mimo jiné mohou v obecních volbách kandidovat i nezávislí kandidáti a jejich sdružení. Jedinou podmínkou je předložení petice podporující jejich kandidaturu v obci s vyžadovaným počtem podpisů. Počet podpisů vyžadovaných na takovéto petici určuje volební zákon a je odvozován od velikosti obce.
Jsou to ostatně právě místní sdružení nezávislých kandidátů, která tradičně v obecních volbách získávají nejvyšší podíl křesel (ačkoli v celorepublikovém součtu nezískávají nejvyšší podíl hlasů, což je způsobeno specifickou volební geografií komunálních voleb). V minulosti bylo nicméně možné zaznamenat pokusy o znemožnění kandidatury jak sdružení nezávislých kandidátů (v roce 1994), tak samostatných kandidatur jednotlivých nezávislých kandidátů (v roce 2001). Nicméně ani jeden z těchto návrhů nakonec nebyl přijat a obecních voleb se dodnes mohou účastnit i nezávislí kandidáti.
Mimo jiné i s ohledem na možnost kandidatury nezávislých a jejich sdružení nehovoří zákon o volbách do zastupitelstev obcí od svého přijetí v r. 1990 do současnosti o politických stranách a politických hnutích, případně koalicích. Namísto toho užívá pojem volební strana, pročež i my u tohoto termínu zůstaneme.
Zatímco v ostatních typech voleb v ČR, v nichž se užívá poměrného volebního systému, voliči vybírají jednu konkrétní stranickou kandidátní listinu, na níž mohou zakroužkovat zákonem daný počet preferovaných kandidátů (takzvané vázané kandidátní listiny), volební zákon pro zastupitelstva poskytuje širší prostor pro hlasování. Volné kandidátní listiny v komunálních volbách totiž umožňují vybírat kandidáty z více kandidátních listin (takzvané panašování) – nikoli pouze z jedné kandidátní listiny jako v případě sněmovních, evropských a krajských voleb. Z toho důvodu jsou všechny kandidující subjekty uvedeny na jediném volebním lístku, což je další specifikum. Dalším, spíše formálním rozdílem pak je, že v komunálních volbách se preferovaní kandidáti nekroužkují jako ve sněmovních volbách, ale křížkují. A v souvislosti s obecními volbami volební zákon nehovoří o preferenčních hlasech.
Každý volič disponuje v komunálních volbách nanejvýš takovým počtem hlasů, kolik se v jeho volebním obvodu obsazuje mandátů. Tyto hlasy může, ale ovšem nemusí všechny využít. Čím více hlasů však volič využije, tím efektivnější pravděpodobně jeho hlasování bude. Jedinou podmínkou, aby hlasování bylo uznáno jako platné, je, že musí odevzdat alespoň jeden platný hlas. Volič přitom může zvolit tři strategie.
1) Volič rozdělí všechny své hlasy mezi jednotlivé kandidáty bez ohledu na stranickou příslušnost. Voliči tak mohou vybírat kandidáty napříč kandidátními listinami, přičemž omezeni jsou pouze počtem kandidátů, které mohou maximálně vyznačit (zakřížkovat do rámečků před jménem) – tolik kandidátů, kolik se ve volebním obvodu obsazuje mandátů. Současně platí, že každému kandidátovi mohou přidělit právě jeden hlas; nemohou kumulovat více hlasů u jednoho kandidáta.
2) Volič vybere a zakřížkuje pouze jednu listinu. V takovém případě rozděluje všechny své hlasy mezi kandidáty uvedené na vybrané kandidátní listině. Takové hlasování tedy vede ke stejnému výsledku, jako kdyby volič zakřížkoval pouze všechny kandidáty jedné volební strany (ostatně i tak voliči často hlasují, místo aby udělali jediný potřebný křížek u názvu volební strany).
3) Třetím možným postupem je kombinovat první dvě varianty. To znamená vybrat určitý počet kandidátů a současně označit jednu kandidátní listinu. Hlasy se pak započítávají následujícím způsobem: Nejprve se zjistí počet hlasů odevzdaných jednotlivým kandidátům a posléze se zbývající počet hlasů přidělí nejvýše postaveným kandidátům na kandidátních listinách. Volí-li se tedy v například v hypotetickém obvodu devět poslanců, volič disponuje devíti hlasy. Pokud se některý z voličů rozhodne označit kandidátní listinu a k tomu čtyři preferované kandidáty v rámci jiné kandidátní listiny nebo listin, získají ony čtyři hlasy jednotlivě zakroužkovaní kandidáti a zbylých pět hlasů (do celkového počtu devíti hlasů) se přidělí prvním pěti kandidátům na označené kandidátní listině.
Na rozdíl od sněmovních, evropských a krajských voleb, v nichž je každá stranická kandidátní listina vytištěna na samostatném listu, dostává v případě obecních voleb každý volič jediný lístek, na němž jsou uvedeny všechny v obci kandidující volební strany a všichni kandidáti. Tu jde jednak o to, aby byly voličům umožněny všechny výše uvedené strategie hlasování, dále o snahu zachovat férovou volební soutěž. A současně jde samozřejmě o to, aby bylo možné hlasování zpracovat. Důsledkem nicméně je, že čím více zastupitelů se volí a čím více kandiduje subjektů, tím větší formát volebního lístku a tím nepřehlednější volební lístek. Zájemcům doporučuji prohlédnout si volební lístek pro Zastupitelstvo hlavního města Prahy, kde se bude volit 65 zastupitelů – výstižnější by bylo hovořit o volební plachtě.
Mohlo by se tedy zdát, že volič hlasy přiděluje přednostně nebo pouze kandidátům, nikoli stranám a kandidujícím subjektům. To si zřejmě myslí nejen velká část voličů, ale bohužel i někteří odborníci a komentátoři. Běžný volič často odevzdává hlas v domnění, že hlasuje pro konkrétního kandidáta. V tomto jeho přesvědčení ho navíc často utvrzují i česká média. Přitom opak je v tomto případě pravdou.
Volební systém užívaný v komunálních volbách v ČR spadá do kategorie listinných volebních systémů poměrného zastoupení. Jejich podstatou je předkládání stranických kandidátních listin, jimž voliči přidělují hlasy. Ačkoli se to na první pohled nemusí zdát, stejné je to i v českých volbách do zastupitelstev. Hlas odevzdaný pro některého z kandidátů je ve skutečnosti v prvé řadě hlasem pro volební stranu, která kandidáta nominovala. Výše popsaným mechanismem získává označený kandidát pouze jakousi formu preferenčního hlasu (ačkoli volební zákon pro obecní zastupitelstva pojem preferenční hlas vůbec nezná), díky němuž se může, ale nemusí posunout na volitelné místo. To si ovšem většinou občané, i když často nikoli vlastní vinou, neuvědomí.
Současně působí ještě jeden na první pohled jen málo viditelný (nežádoucí) účinek. Všechny hlasy jsou přednostně započítávány volebním stranám, a tak může voličův hlas paradoxně přispět ke zvolení jiného kandidáta ze stejné kandidátní listiny. V nejhorším případě pak může jít i o kandidáta nechtěného (záměrně voličem nezaškrtnutého), nicméně výše umístěného na listině. Tuto skutečnost si ale běžný volič nemá příliš šanci uvědomit.
Samotný přepočet hlasů na mandáty pak vypadá takto: Nejprve je potřeba zjistit konečný počet hlasů každé volební strany. K hlasům, které obdržela volební strana jako celek, se tedy připočítávají hlasy voličů přidělené jejím jednotlivým kandidátům. Z tohoto součtu se pak vypočítává počet obecních zastupitelských mandátů, které obsadí příslušná volební strana v rámci daného obvodu.
Od novely zákona o volbách do obecních zastupitelstev z roku 2001 se pro přepočet hlasů voličů na zastupitelské mandáty používá metoda d´Hondtova dělitele, podobně jako například ve sněmovních volbách. Podle této logiky není spravedlivé, aby jakákoli strana obdržela mandát dříve než strana, která má vyšší průměr hlasů na mandát. Voličské hlasy každé politické strany se dělí řadou dělitelů celých čísel (1, 2, 3 atd.) tak, abychom získali průměrný počet hlasů na jedno poslanecké křeslo. Ta strana, která má aktuální nejvyšší průměr hlasů po každé takové fázi přepočtu, získává mandát a její počet hlasů je pak dělen dalším dělitelem v pořadí. Takto se pokračuje, dokud nejsou ve volebním obvodu přidělena všechna poslanecká křesla.
Představme si tento mechanismus v praxi. Jako příklad jsem si vybral obec Albrechtice v Jizerských horách, kde v komunálních volbách v r. 2010 kandidovaly čtyři volební strany: Za vyvážený rozvoj Albrechtic (ZVRA) s 206 hlasy (14,88 % hlasů), ODS s 439 hlasy (31,72 % hlasů), Za rozvoj Albrechtic (ZRA) s 375 hlasy (27,10 % hlasů) a Sdružení nezávislých kandidátů Jizerský Albrecht (SNK JA) s 364 hlasy (26,30 % hlasů). Všechny volební strany tak postoupily do skrutinia (procesu přepočtu hlasů na mandáty), v němž se rozdělovalo celkem sedm mandátů.
Pro přidělení prvního křesla se volební výsledky všech stran dělily číslem jedna. První mandát tak připadl ODS. Pro přidělení druhého zastupitelského místa se celkový počet hlasů ODS dělil číslem dva (219,5 hlasu na mandát), výsledky ostatních číslem jedna. Nejvyšší průměr hlasů na mandát tak mělo ZRA a získalo své první křeslo v obecním zastupitelstvu. Pro přidělení třetího mandátu se dělil počet obdržených hlasů ODS a ZRA číslem dvě (187,5 hlasu na mandát v případě ZRA), zisky ostatních stále číslem jedna. Nejvyšším průměrem v danou chvíli disponovalo SNK JA, a obsadilo tak další místo v zastupitelstvu. Pro přidělení čtvrtého místa se volební zisk ODS, ZRA a SNK JA dělil číslem dva (182 hlasů na mandát v případě SNK JA), zisk ZVRA číslem jedna. Nejvyšší průměr hlasů na mandát mělo v této fázi přepočtu ZVRA, a získalo tak také místo v zastupitelstvu. Pro přidělení pátého mandátu se zisky všech kandidujících subjektů dělily číslem dva (103 hlasů na mandát u ZVRA). Pátý rozdělovaný mandát tak připadl ODS. Pro přidělení šestého zastupitelského místa se celkový počet hlasů ODS dělil číslem tři (146,33 hlasu na mandát), výsledky ostatních číslem dva. Svůj druhý mandát tak získalo ZRA, poslední SNK JA. Po dvou zastupitelích tak získaly ODS, ZRA a SNK JA, zbylé křeslo pak obsadilo ZVRA.
Poté, co je určen počet mandátů připadajících jednotlivým volebním stranám v rámci daného obvodu, přistupuje se k určení, kdo z kandidátů zasedne v zastupitelstvu. Teprve v tuto chvíli přicházejí na řadu hlasy přidělené jednotlivým kandidátům.
Zatímco pro první obecní volby 1990 rozhodoval o pořadí zvolených kandidátů z kandidátních listin pouze počet získaných hlasů voličů, od roku 1994 se obecní zastupitelské mandáty přidělují s přihlédnutím k pořadí kandidátů na listině. Politolog Jan Outlý proto říká, že se ve skutečnosti v českých komunálních volbách od roku 1994 neužívají tradiční volné kandidátní listiny, ale částečně vázané kandidátní listiny. Tento termín skutečně lépe odpovídá realitě.
Postup je přitom následující. Nejprve se stanoví průměrný počet hlasů voličů připadajících na jednoho kandidáta v rámci dané kandidátní listiny. Poté se stanovuje hranice pro změnu pořadí kandidátů na listině. Ta je o 10 % hlasů vyšší, než jaký byl průměrný počet hlasů voličů na jednoho kandidáta. Kandidát, jehož počet získaných hlasů překročí hodnotu hranice pro změnu pořadí kandidátů, se posouvá na první místo listiny a je přednostně zvolen. Pokud je takových kandidátů více, řadí se na přední místa listiny podle počtu hlasů, které obdrželi. Další pořadí by bylo sestaveno ze zbylých kandidátů podle jejich původního pořadí na kandidátní listině. Tedy pokud by kandidátní listina jako celek získala 99 hlasů voličů a na kandidátní listině bylo nominováno deset kandidátů, připadalo by v průměru na jednoho nominovaného kandidáta 9,9 hlasu. K posunu na první místo takovéto kandidátní listiny by tedy musel konkrétní kandidát získat alespoň jedenáct voličských hlasů.
Je tedy zřejmé, že čím méně kandidátů je, tím vyšší je šance na posun vzhůru na kandidátní listině. A to platí samozřejmě i naopak. Jistě, silný či zajímavý kandidát je schopen posunout se na volitelné místo z nevýhodné pozice i ve velkých obvodech velkých měst s vysokým počtem kandidátů na listině; obecně je však ve velkých městech šance na posun prostřednictvím jmenovitých voličských hlasů poměrně nízká, protože vyžaduje koncentraci vysokého počtu hlasů.
Od voleb v r. 2002 se i v komunálních volbách užívá uzavírací klauzule, která je stanovena na hranici pěti procent pro všechny subjekty, a to bez ohledu na to, zda se jedná o samostatně kandidující politickou stranu či hnutí, jejich koalici, nebo sdružení nezávislých kandidátů. To by nicméně mělo být zřejmé: zákon užívá pro všechny kandidující subjekty jednotné označení volební strana. Specifikem uzavírací klauzule v obecních volbách ovšem je, že její hranice je pohyblivá s ohledem na počet nominovaných kandidátů příslušné strany.
Na rozdíl od ostatních typů voleb v ČR se totiž v případě voleb obecních může nastavení zákonem stanovené uzavírací klauzule snižovat. Týká se to těch volebních stran, které nominují nižší počet kandidátů, než je celkový volený počet. Platí přitom, že hranice uzavírací klauzule je úměrná počtu nominovaných kandidátů. Máme-li například desetimandátový volební obvod, ale volební strana nominuje pouze pět kandidátů, tedy polovinu, snižuje se i hranice uzavírací klauzule na polovinu z původních pěti procent, tedy na 2,5 procenta.
Takový postup je nicméně logický vzhledem ke způsobu hlasování. Z mechanismu přidělování hlasů je zřejmé, že volební strana může od každého voliče získat nanejvýš tolik hlasů, kolik nominuje kandidátů. Pokud volební strana nominuje například pouze polovinu kandidátů z celkového počtu možných, může od voličů získat nanejvýš právě jen polovinu hlasů. Pokud by tedy pro všechny volební strany platila shodně pětiprocentní uzavírací klauzule, měla by volební strana, která na své listiny nominovala jen poloviční počet kandidátů, pouze poloviční šanci na překonání uzavírací klauzule ve srovnání s volební stranou, která nominovala plný počet kandidátů. Taková volební strana by tedy měla dvakrát složitější podmínky pro překonání zákonem stanovené uzavírací klauzule.
Obecně lze konstatovat, že pro volební stranu je ve většině případů výhodnější nominovat maximální počet kandidátů, protože tím se zvyšuje její šance na postup do skrutinia. Pokud se totiž volič rozhodne hlasovat pro volební stranu jako celek, získává strana automaticky vyšší počet hlasů, než by získala v případě, že by nominovala nižší než nejvyšší možný počet kandidátů. Ani tento závěr ovšem neplatí absolutně a nalezneme i příklady, které jsou s ním v příkrém rozporu.
Například v komunálních volbách konaných v roce 2002 v Turnově získal Pravý blok (PB) 6284 voličských hlasů (4,89 procenta hlasů). Protože PB nominoval plný počet kandidátů, platila pro něj pětiprocentní klauzule. PB proto nepostoupil do skrutinia a nezískal mandát. Naproti tomu KDU-ČSL získala 5167 hlasů (4,03 procenta hlasů). Protože ale nominovala pouze 19 z 27 kandidátů, snižovala se pro její listinu hranice na 3,52 procenta. KDU-ČSL se tak nejen dostala do skrutinia, ale navíc získala i jeden mandát, ačkoli získala o víc než tisíc hlasů méně než PB.
Jakkoli složitý se může systém na první pohled zdát, ve skutečnosti je z pohledu voliče velmi jednoduchý. Vezme tužku a zakřížkuje strany a kandidáty, které považuje za své vhodné zástupce. Nejvyšší možný počet kandidátů, které může na lístku zaškrtnout, se dozví z pokynů, které mu přijdou s lístkem. Občané by se tedy neměli nechat odradit. I když se může zdát, že komunální volby jsou méně významným kláním, jedná se o volby nikoli nevýznamné. Jejich výsledky mohou významně ovlivnit kvalitu života v obci, v níž žijeme. Být voličem je významnou společenskou funkcí, napsal uznávaný expert na ústavní právo Vladimír Klokočka. A argument, že jeden volič nemůže nic změnit, se opakovaně ukázal jako lichý ve všech typech voleb; tím spíše to platí pro volby komunální.
Jakub Charvát (1985) je politolog, působí na Metropolitní univerzitě Praha.
Ondřej Vaculík:
Člověk jménem Rour
Dušan Havlíček:
Jaro na krku. Můj rok 1968 s Alexandrem Dubčekem
Václav Jamek:
Na onom světě se tomu budeme smát
Anna Militzová:
Ani víru ani ctnosti člověk nepotřebuje ke své spáse
Jurij Andruchovyč:
Rekreace aneb Slavnosti Vzkříeného Ducha
Jiří Pelikán, Dušan Havlíček
Psáno z Říma, psáno ze Ženevy
Jiří Weil:
Štrasburská katedrála.
Alena Wagnerová:
Co by dělal Čech v Alsasku?
Od roku 2004 udělují Listy Cenu Pelikán - za zásluhy o politickou kulturu a občanský dialog. Více o Ceně Pelikán.
Nechte si Listy doručit domů. Využijte výhodné předplatné!
Mapa webu - přehled článků a struktury webu.
Copyright © 2003 - 2011 Burian a Tichák, s.r.o. (obsah) a Milan Šveřepa (design a kód). Úpravy a aktualizace: Ondřej Malík.
Tiráž a kontakty - RSS archivu Listů. - Mapa webu
Časopis Listy vychází s podporou Ministerstva kultury ČR, Olomouckého kraje a Statutárního města Olomouce.
Statistiky.
