Zákon o státní službě aneb Co je třeba si pohlídat

Vladimíra Dvořáková hovoří s Václavem Žákem

Nesporně mají pravdu ti, kteří zdůrazňují, že neschopnost státu efektivně řešit problémy, čerpat peníze z Evropské unie, odstranit rozsáhlou korupci a všudypřítomný klientelismus do značné míry souvisí s chybějícím zákonem o státní službě. Zmínit potřebnost zákona patří již delší dobu k dobrému tónu, prezident dokonce podmiňoval jmenování vlády jeho přijetím v prvním čtení. Prezidentovu přání se vyhovělo, a tak bylo třeba urychleně připravit komplexní pozměňovací návrh; teď se čeká, co s návrhem udělá projednání v parlamentu. Ideálně netransparentní příležitost, aby se do zákona nenápadně vloudilo cosi, co půjde mimo jeho logiku. Veřejnost by měla tedy zbystřit pozornost, ale diskuse se příliš nevede. A tak jsme se dohodli, že si uděláme vlastní diskusi, a protože jako kantorka většinou na dotazy odpovídám, vybrala jsem si pro změnu roli tázajícího. -vd-

Nejdříve to nejzákladnější. Zákon má přinést profesionální, nepolitickou a efektivní státní službu. Většina dokáže asi pochopit, že chceme odborníky, aby stát fungoval, třeba byl schopen vyplácet sociální dávky či registrovat motorová vozidla, proč ale má být nepolitický? Politici jsou přece zvoleni a úředníci by měli plnit jejich příkazy!

Teoreticky nepochybně ano. Je ovšem třeba dodat několik ale. Podle Bible přišel čas překovat meče na pluhy, ovšem ve stejné knize najdeme, že přišel čas překovat pluhy na meče. V Itálii momentálně řeší problém, co udělat se strnulou státní správou, která je schopna úspěšně odsabotovat jakoukoliv reformu. My máme opačný problém. Státní správu vlastně nemáme, stát řídí političtí diletanti se svými známými a známými známých.

Až doposud si politické reprezentace zvykly se ve státní správě chovat jako na dobytém území. Rozparcelovaly si ministerstva mezi partaje, natahaly si tam fůru poradců. Běžně měnily šéfy odborů, ale třeba v investičních odděleních, kde se rozhoduje o penězích, se změny týkaly až referentů. Aby se věrchušce nikdo nemohl dívat na prsty, pochopitelně. Je zřejmé, že s tím je třeba skoncovat. Proto je omezení vlivu politiky na chod státu úkolem číslo jedna.

Transformace státní správy ale vůbec neznamená, že by měla zmizet politická odpovědnost za řízení resortu, kterou musí nést strana, jejíž ministr resort řídí.

Můžeme si odněkud vzít vzor?

Obávám se, že ne. Neexistují dvě země, které by měly stejně organizovanou státní správu. Vždy se vyvíjela v čase a v politickém zápase. Můžeme se pouze inspirovat. Navíc vznik kvalitní státní správy, která by pružně koexistovala s politickou reprezentací, jako třeba v Kanadě, je záležitost na léta, ne-li desetiletí; ve stávající situaci v České republice má šanci na prosazení spíš relativně jednoduchý transformační zákon, který by odstranil největší excesy a umožnil postupný vznik odborně kompetentní státní správy.

Dosáhnout toho, aby ministr politickou odpovědnost mohl nést, tedy měl kolem sebe spolupracovníky, jimž věří, ale současně aby nemohl libovolně měnit úředníky, dalo předkladatelům pozměňovacího návrhu hodně práce. Nakonec se myslím kompromis podařil. Ministr bude mít právo navrhovat paritní počet členů komise, která bude vybírat státního tajemníka, v případě sporu nebude však možné pominout názor profesionální státní správy.

Zákon o státní službě mění postavení úředníka z hlediska pracovněprávního. Proč pro státní zaměstnance nestačí Zákoník práce?

Ještě před dvaceti lety by se na základě příkladů z vyspělých zemí dalo odpovědět mnohem snáz. Není náhoda, že se v anglicky mluvících zemích označuje státní správa termínem civil service, doslova tedy občanská služba nebo služba občanům. To slovo civil je třeba číst jako protiklad k political. Zatímco politická scéna je místem stranického zápasu, kde se střetávají strany, které nutně někomu straní, má občanská služba sloužit všem bez rozdílu. Civil servant, doslova sluha občanů, U nás státní úředník, by tak měl být reprezentantem obecného zájmu.

Aby byl motivován se takto chovat, musel být historicky chráněn před dvojím korumpujícím vlivem: jednak před tlakem politické moci, jednak peněz. Před tlakem politické moci ho chránila definitiva, před tlakem peněz benefity. Státní úředník si mohl být jist, že při změně politické reprezentace ho nikdo nebude moci místa zbavit, měl relativně slušný plat proti ostatním zaměstnancům, lepší podmínky pro nemocenskou, dovolenou, a pokud neprovedl žádnou nepřístojnost a nezapletl se do skandálu, i velmi slušná penze tvořily motivaci proti svodům korupce.

Bohužel časem došlo k erozi původní představy. Ukázalo se, že definitiva v mnoha případech zabraňuje, aby se státní správa mohla rozloučit se zcela neschopnými úředníky. Finanční svody neoliberálního prostředí po pádu železné opony zase nabouraly odolnost mnohých vůči korupci. Útok na étos státní služby a pokusy o její privatizaci k tomu jenom přispěly. Benefity zejména v penzijním systému zase začaly zatěžovat státní rozpočet. Výsledkem je i již zmíněný politický zápas proti zkostnatění státní služby v Itálii a snaha ořezat výhody státních úředníků v jiných zemích.

Autoři českého návrhu služebního zákona tak stojí skutečně ve složité situaci: chtějí mít kvalitní státní správu, nemají však příliš peněz na benefity a nemohou si dovolit ani definitivu, protože vzhledem k současnému stavu státní správy by její zavedení způsobilo víc komplikací než užitku. Tento problém se Zákoníkem práce nevyřeší.

Mohou se spolehnout na jediné: pokud státní úředníky ochrání před svévolí politické reprezentace, posílená jistota místa ve státní správě bude v současné nejisté době vytvářet významný motivační prvek. Musí však zajistit, že se svévole nepřesune do zkoušek a výběrových řízení.

Poslední argument: státní úředník bude mít omezena některá práva, například nebude moci dělat „melouchy“. To je možné udělat ve veřejném zájmu, nikoliv Zákoníkem práce.

Právě zkoušky a výběrová řízení mohou zamýšlený efekt zcela posunout. Začněme výběrovým řízením. Vždy by měly být jasné požadavky na kvalifikaci, u vyšších míst pak vždy i požadavek praxe ve státní správě. Ale samozřejmě je podstatné, jak budou vybíráni členové výběrové komise. Nebylo by dobré, aby tam byli i externisté? Třeba kdyby byl veřejně přístupný seznam možných externích členů v daném resortu, jež by třeba vybíral los, tedy pokud by to nebyla karlovarská losovačka?

Asi bude třeba odlišit zkoušky pro řadové úředníky a zkoušky pro nejvyšší patro státní správy. Podle stávajícího návrhu budou komise tříčlenné a dva členové musejí být státními zaměstnanci. Obecnou část zkoušky bude zajišťovat generální ředitelství, takže nebude ovlivnitelná jednotlivými ministerstvy.

Jako záruku bych viděl, aby se do výběrových řízení pro nejvyšší příčky státní správy zapojili externisti – něco jako dvojčata, která posuzovala připravenost České republiky na vstup do Evropské unie. Snížila by se šance, že se bude vybírat po známostech. Pochybuji však, že se něco podobného stane.

Co se týká vzdělávání, nyní se diskutuje hlavně vstupní zkouška. Má být, či nemá být? A v jakém rozsahu?

Trvalé vzdělávání a přezkušování úředníků je pilířem státní správy. Úřednická zkouška by měla být povinností, v každém případě u představených, tedy u šéfů. Samozřejmě je otázka, zda by vstupní zkouškou měli procházet pracovníci, kteří působí ve státní správě již řadu let. Podle posledních zpráv nebudou muset skládat úřednickou zkoušku všichni úředníci. Na jednu stranu je to pochopitelné, protože vládu tlačí čas, ale uznávání praxe a vzdělání může notně narušit kýženou kvalitu státní správy. Vstupní zkouškou však vzdělávání jistě nekončí, přezkušování se bude opakovat. Důležité je, aby všechny záležitosti okolo vzdělávání a zkoušek centrálně řešilo Generální ředitelství státní služby. Víceméně se s tím zatím počítá.

Vzdělávání je velmi důležité nejen z hlediska kvality státní správy, ale i z dalších hledisek. Myslím, že o tom něco vím. Kontrola vzdělávání může vytvářet velmi silné vlivové vztahy, zavazovat si pracovníky státní správy. Vezměme jen kauzu Fakulty právnické v Plzni – podivně tam studovali vysocí státní úředníci, policisté, politici. A také – vzdělání je bohužel velký kšeft. Mám obavy, že se někdy vysokým státním úředníkům platilo školné na soukromých školách, kde pak dostávali titul bakalář či magistr nebo absolvovali kursy MPA a MBA, které u nás vůbec nejsou akreditované, a tudíž ani kontrolovatelné. Také takzvané celoživotní vzdělávání, které pak bylo uznáváno jako základ vzdělávání vysokoškolského, bylo velmi populární. Občané zřejmě přispívali na zisky podnikatelů se vzděláním a na tituly papalášům. Myslím si, že by bylo dobré minulou praxi analyzovat.

Naštěstí si to vláda uvědomuje. Podle Jiřího Dienstbiera se vláda chce vyvarovat jakémukoliv outsourcingu v této oblasti. Vzdělávání ve všech oblastech bude metodicky vedeno, řízeno a kontrolováno Generálním ředitelstvím státní služby, které zabrání účelovým manipulacím a vyvádění veřejných peněz právě přes vzdělávání zaměstnanců správních úřadů. Máš ale pravdu, že by v takových případech měla být úřednická zkouška povinná.

Ještě jedno citlivé téma... Platy a odměny. Minulá vláda v rámci velmi specifického boje proti korupci chtěla dosáhnout poměru 60 procent tarifního platu a 40 procent odměny, přičemž o odměnách vlastně rozhodovali politici. Pokud by se úředník bránil neetickým či dokonce nezákonným příkazům (písemně se ale nedávaly), mohl se dostat do velkých finančních potíží. Na druhé straně bylo možné dávat obrovské odměny, o nichž nikdo nechtěl podávat informace. Budou moci politici ovlivňovat příjmy státních úředníků?

Podle stávajícího návrhu mohou odměny dosahovat 25 % platu bez odměn. Je to skutečně neobvyklé, ve světě se to pohybuje kolem 10 %, ale asi tím vláda řeší problém, že nemá peníze na zvednutí tabulkových platů. Podstatné je, že politici by do jejich stanovování dle stávajícího návrhu zasahovat neměli.

Je zde několik nových funkcí. Vzniká Generální ředitelství státní služby, které bude státní správu řídit. Bývalá vláda argumentovala, že například post generálního ředitele státní služby je příliš drahý a vlastně zbytečný.

Argumentaci předchozí vlády nelze brát vážně. Takzvaný Zákon o úřednících, kterým chtěla nahradit služební zákon, byl parodií, která by legalizovala stávající neudržitelný stav. Současný návrh představuje veřejnoprávní úpravu, tedy bude existovat hierarchie, jež musí být zakončena hlavou zajišťující zrušení bezprostřední vazby na výsledek voleb. Jak je to důležité, je vidět na příkladu nejvyššího státního zástupce. Kdyby se měnil po každých volbách, stěží bychom se posunuli v zápase s hospodářskou kriminalitou tak, jak se to stalo v posledních letech.

Generální ředitel státní správy bude obdobou nejvyššího státního zástupce. Samotný úřad bude garantem jednotného konceptu státní správy. Protože za výkon státní správy odpovídá vláda, je logické, že vznikne při Úřadu vlády. Generálního ředitele by také měla vláda jmenovat. Ingerence prezidenta do jeho jmenování, jak ji navrhovala Rusnokova vláda, je nelogická a v případě prezidenta, který nechápe, že některé jeho pravomoci mají ceremoniální charakter, dokonce nebezpečná. Ovšem ještě důležitější než jmenování je způsob odvolávání. V každém případě by se mělo jednat o postup podle předem stanovených kritérií, přezkoumatelný soudem. Tak také návrh vypadá.

Dobře. Bude ho jmenovat vláda, ale jak zabránit, aby to nebyla další trafika pro vysloužilé politiky či spolustraníky, a tím se vlastně politický vliv na státní správu ještě neposiloval? Nemluvě o tom, že to může být člověk zcela neschopný.

Zabránit se nedá ničemu. Vzhledem k tomu, že ho bude vybírat koaliční vláda, a pokud bude rozumná, bude to konzultovat s opozicí, existuje jistá šance, že vyberou někoho, kdo skutečně profesionálním státním úředníkem bude. Takoví lidé kupodivu existují. Stačí připomenout bývalého ombudsmana Varvařovského. Nejde totiž jen o odbornost a praxi ve státní správě – takových lidí jsou mraky, ale o samostatnost a mravní integritu. Kvalitní soudce by proto byl dobrým kandidátem.

Jak je to s náměstky a státním tajemníkem? Diskuse okolo nich byla poměrně komplikovaná.

To je pravda: nakonec pozměňovací návrh obsahuje jednak náměstky pro řízení sekcí, což jsou vlastně klasičtí profesionální náměstci, sloužící v hierarchii státní správy, jednak náměstky členů vlády, kteří nejsou náměstky pro řízení sekcí; to jsou de facto političtí náměstci, kteří se nepodílejí na řízení ministerstev, zastupuji ministra navenek, zejména v Parlamentu. U nás překvapivě mohou ministra zastupovat i na vládě. Jeden z náměstků pro řízení sekcí na ministerstvu nebo na Úřadu vlády bude státním tajemníkem – nejvyšším státním úředníkem na ministerstvu.

Podstatné je, že náměstci pro řízení sekcí se budou vybírat z okruhu osob, jež splňují požadavky na představené (úředníky ve vedoucích postaveních) ve státní správě, budou tedy mít určitou praxi ve státní správě, vzdělání... To by znamenalo, že po určité době bude státní správa na ministerstvech složená z profesionálních úředníků.

Na druhé straně docela logicky vyznívají argumenty, že by ministr měl mít šanci vybrat si spolupracovníky. Nést politickou odpovědnost, ale mít kolem sebe lidi, kterým nevěřím, se kterými se těžko spolupracuje...

To je určitě pravda, ale při vyjednávání zákona se kladl velký důraz na to, aby se kompetence ministra vybrat si spolupracovníky nemohla zvrhnout ve svévoli.

Všichni ale víme, že se na úřadech objevovali a objevují nejrůznější poradci, kteří ovlivňovali rozhodnutí, přitom nenesli odpovědnost a neměli žádnou oficiální pozici. Na poradce se nevztahuje služební zákon, většinou přicházejí a odcházejí s politikem, ale nemělo by být jejich postavení nějak upraveno?

Zákon zavádí výjimky pro poradce a zaměstnance ministrů, kteří budou tvořit tzv. kabinet. Zákon však zavádí stejnou právní úpravu i pro náměstky. I náměstci budou moci mít kabinet, jehož členové nebudou podléhat zákonu o státní službě. Upřímně řečeno, dovedu si představit, že to může být trojský kůň v zákoně.

Pochopila jsem dobře, že ani tento zákon nezabrání, aby si premiér či ministr přivedl jako šéfa kabinetu paní bez dokončené vysoké školy a dával jí statisícové odměny? Nebo že vedle premiéra bude mít kancelář lobbista, který sice nebude brát plat, ale bude fakticky premiéra řídit?

O penězích by měl rozhodovat státní tajemník. Riziko lobbingu v bezprostředním okolí ministra či náměstků bohužel vyloučeno není.

Hodně kritiků říká, že přijetím služebního zákona se zakonzervuje současný stav a mnoho neschopných lidí, respektive klientelistických sítí, zůstane definitivně ve státní správě. Navíc je patrně snaha některé lidi do určitých postavení dostat ještě před platností zákona. Je to střednědobý či dlouhodobý problém?

Takové riziko nepochybně existuje. Mimochodem, zápas o to, kdo obsadí Generální ředitelství státní správy, byl jedním z důvodů, proč služební zákon není dodnes účinný. Naštěstí definitivně to tak být nemusí. Kromě zkoušek, které ovšem mohou šikovní úředníci s klientelistickými vazbami skládat bez problémů, by mělo hodně záležet na definici a interpretaci bezúhonnosti. Úředník, který nosí „carevně“ dárečky nebo se vyskytuje na párty pořádaných lobbisty, nemá ve státní správě co dělat. Čištění státní správy by měl být trvalý proces. Snad je zbytečné dodávat, že předpokladem je, aby kápa neseděla ve vládě. O to by se měli postarat voliči.

Mimochodem, bezúhonnost fakticky řeší i problém lustrací. Na rozdíl od lustračního zákona, který je plošnou revoluční normou, bude zapletení s represivními složkami komunistického režimu konečně posuzováno na základě individuálního přezkumu.

Je ještě nějaký problém?

Nepřipadá mi logické určení institucí, na které se služební zákon nemá vztahovat. Jde o takzvané nezávislé regulační orgány, jako je Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, Český telekomunikační úřad, Energetický regulační úřad, Úřad pro ochranu osobních údajů, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Zákon jejich vedení vylučuje ze struktury státní služby. To je v současné situaci pochopitelné, protože tato vedení jsou volena. Ovšem do budoucnosti je třeba uvažovat o reformě, která by zajistila, že se vedení regulace, jež má být nezávislá, sjednotí a jeho členové budou mít kvalifikaci soudců.

Na co si dát pozor?

Teď bude nejdůležitější sledovat kompromisy, proti návrhu zákona se zvedne mračno námitek. Zažitá praxe byla tak sladká, že se s ní nebude spousta politických stran chtít rozloučit. Neméně velký, ne-li větší tlak vznikne i ze strany státní správy samotné. Úředníci budou vnímat zkoušky a hodnocení jako své existenční ohrožení.

Koaliční pozměňovací návrh silně omezil benefity, například přilepšení k penzi, které obsahovala původně Vladimírem Špidlou navrhovaná norma. Dá se tedy říct, že cukru je málo, zato biče je dost. Proto očekávat nadšení ze služebního zákona v žádném případě nelze. Teď bude třeba pečlivě sledovat, jaké pozměňovacími návrhy budou předkládat nejrůznější aktéři. Udržet zájem veřejnosti o tak složitou normu bude nepochybně velmi těžké.

Ale pokud se nepodaří zákon uhlídat, aby byl alespoň krokem vpřed, z marasmu se nedostaneme.

Vladimíra Dvořáková (1957) je politoložka.

Václav Žák (1945) je šéfredaktor Listů.

Obsah Listů 3/2014
Archiv Listů
Autoři Listů

Zákon o státní službě aneb Co je třeba si pohlídat

Vladimíra Dvořáková hovoří s Václavem Žákem

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu