Vladimíra Dvořáková

Hradní lapka, či lapkové potulní?

Dilemata kleptokratického státu

Poměrně bulvárně znějící titulek je bohužel aplikací odborné terminologie na české podmínky. Otázku, zda je pro zkorumpovaný systém lepší, je-li země centralizovaná a vládne v ní hradní lapka (stationary bandit), či decentralizovaná s velkým množstvím potulných lapků (roving bandit), si v roce 1993 položil Mancur Olson. Stejně tak i pojem kleptokracie je již dobře odborně definován. Například Susan Rose-Ackermannová jej vymezuje pro situace, kdy relativně úzká skupina politiků využívá veřejný sektor a stát jako hlavní nástroj pro získání renty (osobních zisků).

Otázka vůbec není nezajímavá a může nám pomoci ozřejmit mnohé politické procesy, ať již jsou veřejnosti na očích, či probíhají v zákulisí a probíhají doma, nebo v zahraničí. A podobně jako v medicíně je nutné si nejdříve udělat představu, čím a proč pacient trpí, také ve společenských vědách je nutné hledat hlubší souvislosti. Zmíněná otázka, zda je korupce centralizovaná, či decentralizovaná, má význam pouze tehdy, nejde-li o jednotlivé nahodilé případy nebo nepostihuje-li korupce jen velmi specifické sektory ekonomiky (třeba prodej ilegálního alkoholu), ale zasahuje-li systém jako celek.

Jak ale poznáme, že korupce již nabývá systémového charakteru? Každá země je samozřejmě jiná, někde probíhá korupce v režimech demokratických (alespoň formálně), jinde je spjata s autoritářstvím. Země jsou také ekonomicky různě vyspělé – není ale bohužel pravda, že by se korupce rozvíjela jen v těch rozvojových. Pronikání korupce do systému je kromě toho postupné, má svoji dynamiku a je také proměnlivé; zdánlivá vítězství v protikorupčním boji často vedou jen k dílčím proměnám a ke hledání a nalézání nového korupčního prostoru.

O tom, že je korupce součástí fungování systému, svědčí řada charakteristických příznaků: systém je schopen z větší částí vytvářet ochranu pro hlavní i dílčí „účastníky“ korupční sítě (policie, soudy, státní zastupitelství-prokuratura), prosazovat korupční cíle prostřednictvím zákonů („tunely“ již přímo zabudované do zákonů); legislativa je také málo vstřícná vůči možnosti komplikovat praní špinavých peněz. A především nejsou budovány, případně jsou odbourávány základní regulační mechanismy, které mají zabezpečovat určitou kvalitu života bez ohledu na to, zda v dané oblasti působí stát či soukromý sektor. Jde o ochranu zdraví a života obyvatel, zajišťování základní bezpečnosti, kvality vzdělání a fakticky všeho, co vytváří veřejný prostor.

Systémovou korupci poznáme také podle výrazného propojení ekonomiky a politiky a toho, že se (i díky tomu) stírají rozdíly a rozmělňují hranice mezi legálním a ilegálním byznysem. Systémová korupce v demokratickém státě (státě s formálně demokratickými procedurami) proniká do volebního procesu ve snaze ovlivnit výsledky voleb. Volební manipulace může mít nejrůznější podoby: od vytváření volebních obvodů, které zvýhodní jednu stranu (gerrymandering), přes změny volebního systému s tzv. posílením vztahu občana a konkrétního politika (v prostředí systémové korupce to znamená posílení vlivu kmotra na jím přímo řízené poslance, ministry či prezidenta). V „ideálním“ případě je kmotr přímo v parlamentu, ve vládě, v prezidentském úřadě zastoupen.

Ačkoli bychom jistě našli další rysy, které naznačují, že určitý stát funguje pod vlivem systémové korupce, zkusme se nyní vrátit k původní otázce: Jaký je rozdíl mezi tím, zda systémová korupce probíhá v prostředí centralizovaného rozhodování, či v prostředí decentralizovaném?

Jak vypadá „centralizovaná“ systémová korupce? Finanční toky se pohybují směrem nahoru k relativně úzce vymezené politické elitě, která má tyto procesy víceméně pod kontrolou, vytváří se korupční prostředí, ve kterém je přítomna i jistá důvěra mezi účastníky sítě, protože existují i neformální pravidla a instituce. Například se v zásadě tuší cena korupčního příspěvku (třeba 20 procent z ceny zakázky), jsou nastaveny mechanismy, jak se dostat ke kýženému cíli („losovačky“, dohody firem při výběrových řízeních), systematicky jsou odstraňovány kontrolní mechanismy. Opozice vůči konkrétní vládnoucí skupině je spíše formální a kritika je založena jen na „rétorice“ (nutno říci, že často velmi slabé úrovně). Podstatná je schopnost „centra“ kontrolovat situaci, vytvářet silné klientelistické a zároveň hierarchizované vztahy a sítě. Je zde i schopnost potrestat ty, kteří se vymknou kontrole (například porušují neformální pravidla či hierarchii, kradou příliš, mají mocenské ambice). Putinovské Rusko je myslím velmi dobrým příkladem centralizované systémové korupce; přičemž Putin svou kontrolu získal po období velmi decentralizované až anarchické korupce jelcinovského období.

V situaci systémové centralizované korupce se i tato kleptokratická elita musí snažit o základní legitimizaci své vlády; pokud nevládne pomocí přímého násilí, musí být schopna alespoň částečně prokázat jakousi funkčnost systému. Snaží se tedy relativně udržet základní kvalitu vládnutí – stát v mnohých oblastech funguje, pokud to není přímo proti zájmům této elity.

Decentralizovaná systémová korupce, což je pravděpodobně trend našeho současného vývoje, znamená, že vzhledem k přístupnosti podstatných veřejných zdrojů i mimo kontrolu centra se rodí vlivní regionální kmotři, kteří se propojují s lokální politickou elitou. Centrum začíná být postupně vyprázdněno, dostává se pod tlak silných, různě utvořených mocenských skupin, které spolu soupeří o přístup k veřejným prostředkům centrální vlády. Kvalita centrálních politických vůdců přestává být podstatná; ideálem je slabý a ne příliš schopný šéf strany, do vedení resortů se mnohdy dostávají „loutkoví“ ministři, „šedé“ eminence se množí, prudce klesá kvalita státní správy; ideální špičkový pracovník je hloupý a líný. Hloupý, protože bez otázek plní instrukce shora (neuvědomuje si rizika, stačí mu „ochrana“ ze shora), a líný, protože není iniciativní a nekomplikuje situaci nemístnými nápady. Boj všech proti všem (vláda vůči opozici, koaliční konflikty, vnitrostranické konflikty) nakonec vede k další blokaci kontrolních mechanismů, respektive k tomu, že každé významnější místo ve státní správě je předmětem ostrých konfliktů a nakonec zůstává často neobsazeno. Jen za posledních pár týdnů si můžeme v České republice vzpomenout na neobsazení míst hlavního hygienika, šéfa NKÚ, na spor o vrchního státního zástupce, na odvolání policejního ředitele, ředitele Národního divadla, ředitele Dopravních podniků, Czechinvestu. Ale můžeme pak ještě mluvit o různých správních či dozorčích radách, například VZP, kauze IZIP... „Rebelové“ z ODS, kteří potápějí vlastní vládu, pravděpodobně hledají také další instituce, které by bylo možné obsadit. V hledáčku je zřejmě Česká exportní banka, Evropský garanční fond a pojišťovací společnosti; připravují se další privatizace.

Katastrofa decentralizované systémové korupce spočívá v tom, že již vlastně nikdo nedbá ani na tu nejzákladnější efektivitu státu; prosazuje se logika nástupu průměrnosti či podprůměrnosti, nefunkční základní kontrolní mechanismy nakonec vedou k naprostému omezení schopnosti státu garantovat základní funkce. Stát je rozebrán a zprivatizován, veřejný prostor osekán. Není to příliš krásná perspektiva a případ metylalkoholu je jen jedním z tragických projevů tohoto stavu.

Je snad ještě čas na změnu a klíčem k ní je institucionální nastavení státní správy na všech úrovních, eliminace role různých hochštaplerů spojených s politickou či ekonomickou „elitou“. Současný stav brání rozvoji kvalitního podnikání, rozvoji lidského kapitálu země a vytváří prostor pro to, aby náš „národní“ stát s plnou „suverenitou“ (mimo Evropu to půjde jednodušeji) se stal jednou velkou montovnou, prosperujícím černým trhem s čímkoli, velkou pračkou špinavých peněz. Je to opravdu na nás, co všechno si necháme líbit a jaká řešení budeme hledat.

Vladimíra Dvořáková (1957) je politoložka.

Obsah Listů 5/2012
Archiv Listů
Autoři Listů

Vladimíra Dvořáková

Hradní lapka, či lapkové potulní?

Dilemata kleptokratického státu

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu