Jiří Němec

Senát a kraje jako luxus?

Neplatíme si Senát zbytečně? A není krajů přinejmenším mnoho? Autora sice inspiroval jeden konkrétní článek o těchto otázkách, ale téma se vrací a nepochybně vracet bude... -red-

Nechci provokovat populismus konstatováním, že demokracie jako způsob vládnutí je prostě v zásadě drahá na rozdíl od absolutismu, který žádné parlamenty nepotřebuje, a tak je ani neplatí. Veřejná správa u nás ovšem jako by dlouhodobě stále byla buď přímo v reformě, nebo v přípravě na reformu, nebo v přípravě na přípravu reformy. Měla vůbec šanci osvědčit svoji funkčnost? Myslím, že nikoliv. Co takhle zákon, který by zakázal změny ve veřejné správě na třeba deset let, a teprve pak by dovolil všechno posoudit, vyhodnotit a navrhnout varianty možných změn?

Když změna, tak ovšem jenom k lepšímu! Co tedy například se Senátem? Nyní, a to je neoddiskutovatelné, přišel o jednu ze svých zásadních pravomocí – volit spolu s Poslaneckou sněmovnou prezidenta. Když vykládám základy ústavní práva studentům, málokdo z nich Senát jako instituci výrazně podporuje. Částečně proto, že o jeho skutečných ústavních pravomocích toho moc nevědí. Ale možná i proto, že jsou zbytečně malé? (Občas také připomínám, že Senát znala i naše první ústava z roku 1920, dokonce se 150 senátory, a naopak Ústava 9. května v roce 1948 ho zrušila!)

Senát zatím většinou posuzujeme nikoliv jako významnou ústavní instituci, ale spíše jako soubor jednotlivých senátorů, které – na rozdíl od Poslanecké sněmovny – volíme většinovým systémem. Na jejich činnost pak ve volebním obvodě dobře vidíme a ti senátoři, kteří v dalších volbách křeslo obhájili (moc jich nebývá), zřejmě uspěli především jako politici, kteří umějí naslouchat starostem občanů regionu a snaží se je ve spolupráci s kompetentními orgány a úřady řešit. Jakási malá či větší „ombudsmanská“ činnost je tak jednou ze senátorských povinností, je tedy asi jen spravedlivé posuzovat senátory i podle toho, jak se perou – v dobrém slova smyslu – za svůj region, i když věcně to bývá v pravomoci jiných institucí než Senátu.

Právě pokud jde o věcnou rovinu ústavních pravomocí druhé parlamentní komory, je to skutečně na pováženou. Ústava totiž vymezuje její funkci v legislativní oblasti především jako kontrolní, a Senát má tedy hlavně prověřovat kvalitu zákonů přijímaných Sněmovnou. A tady jsme u problému, který je očividný, ale zatím nebyla dostatečná vůle se jím zabývat, natož jej řešit: pouze u ústavních, volebních a ještě asi tří dalších zákonů je třeba ke schválení souhlasu obou komor parlamentu. Pokud jde o ostatní, „obyčejné“ zákony, Senát je může s pozměňovacími návrhy pouze vrátit zpět Poslanecké sněmovně. Jejím právem pak je o návrhu znovu a již definitivně rozhodnout, přičemž stačí kladné vyjádření nadpoloviční většiny všech poslanců – tedy nejméně 101 z celkového počtu dvou set, aby pozměňovací senátní návrhy přehlasovali. Což není velký problém. Navíc nemoudře Poslanecká sněmovna senátní pozměňovací návrhy může buď jako celek přijmout, nebo také jako celek odmítnout. Nemůže tedy přijmout pouze některé ze senátních návrhů ke konkrétnímu zákonu, ať by byly pro onen předpis sebeprospěšnější. Když nic jiného, alespoň toto by bylo v4elmi třeba změnit! Aby si Sněmovna mohla vybrat z pozměňovacích návrhů i jen některé, hlasovat o nich odděleně, a tak se s některými ztotožnit a ostatní třeba zamítnout.

Parlament tak má sice dvě komory, pravomoci Senátu právě v jeho hlavní – legislativně kontrolní – činnosti jsou však dnes tak malé, až se leckomu zdají zbytečné. Přitom by možná stačilo zvýšit počet poslaneckých hlasů potřebných k přehlasování senátních pozměňovacích návrhů ze současných 101 třeba na ústavních 120. Znamenalo by to nejen jisté zrovnoprávnění Senátu v jeho nejdůležitější ústavní pravomoci, ale předpokládalo by to poté i větší vůli obou komor tvorbu zákonů co nejvíc zpřesnit. Obdobně to mimochodem funguje ve většině zemí Evropské unie, které mají dvoukomorový systém: téměř nikde není tak snadné názor horní komory přehlasovat. Pravomoci Senátu tak bude třeba buď zvýšit, nebo se jeho další existencí opravdu vážně zabývat. Možná by byl lepší „německý“ model: vytvořit druhou komoru ze zástupců samosprávných krajů podle velikosti a počtu obyvatel?

Připomeňme, že samosprávné kraje vznikly v počtu 13 + Praha vůbec první novelou české ústavy – ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. – po dlouhé politické diskusi, která přiznejme nebyla jenom racionální, ale také pocitová. V praxi však myslím osvědčily oprávněnost své existence. Navíc zrušením okresních úřadů k 31. 12. 2002 a přenesením jejich činnosti na kraje a obce bylo rozhodnuto, že vznikne tzv. spojený model výkonu veřejné správy: pod jednou střechou krajů (a také obcí) bude vykonávána jak samospráva prostřednictvím voleným zastupitelů, tak i státní správa – rozhodování o konkrétních právech a povinnostech podle zvláštních zákonů.

Bylo to rozhodnutí správné, i když se po celou dobu objevují pokusy ministerských úředníků stav narušit: tu na ministerstvu dopravy vymýšleli jakýsi „dopravní úřad“, tu jinde cosi jako malý „okresní úřad“ nebo zas třeba „sociální úřad“, tedy jakési výsadky státu a posilování jeho vlivu na území obcí a krajů. Dosavadní pokusy o rozbití spojeného modelu neuspěly především pro jejich odpor. Je přece nesporné, že obce a kraje jsou nejblíže občanům, a jsou proto schopny nejlépe řešit jejich problémy a vyřizovat žádosti nejen v oblasti samosprávy, ale i státní správy. To přece bylo i cílem založení krajů a poslední reformy: přiblížit rozhodování co nejvíc občanům. Stěží tak například pochopit (nakonec bohužel úspěšnou) snahu ministerstva práce a sociálních věcí odejmout agendu sociálních dávek obcím a svěřit ji státním úřadům práce. V obcích přece nejlépe znají sociální situaci a potřebnost občanů a systém fungoval bez větších problémů. Nyní jsou úřady práce spíše nikoliv bezproblémovými výdejnami dávek, nebyly však zřízeny kvůli něčemu jinému? Třeba aby aktivně zprostředkovávaly pracovní příležitosti nezaměstnaným?

Pro budoucnost krajů jako vyšších územně samosprávných celků by byl lepší úplný a v pravomocích komplexní zemský model. Nejlépe kdyby mohly vykonávat ve své gesci veškeré činnosti veřejné správy, třeba i agendu úřadů práce, proč ne! Proč by kraje neměly (a čím dříve, tím lépe) získat kompletní rozhodovací pravomoci ve veřejné správě regionu? Nakonec by to v souhrnu mohlo být i lacinější: zemský úřad by pracoval se všemi agendami pod jednou střechou a s jedním rozpočtem, na rozdíl od mnoha jednotlivých úřadů regionálních s mnoha rozpočty). A máme-li s něčím začít, proč ne třeba novým zákonem o územním členění ČR, když stále platný zákon (z roku 1960!) je velmi překonaný a samosprávné kraje nerespektuje? Základním skladebním kamenem veřejné správy by přitom měly být obce s obecním úřadem s rozšířenou působností. Ministerstvům jako ústředním orgánům státní správy zde sluší především metodická a normotvorná činnost, jak předpokládala i třetí fáze reformy veřejné správy, která bohužel nebyla nikdy naplněna.

Jiří Němec (1955) je právník, člen komise pro veřejnou správu Asociace krajů, vyučuje ústavní a správní právo na vysoké škole.

Obsah Listů 2/2012
Archiv Listů
Autoři Listů

Jiří Němec

Senát a kraje jako luxus?

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu