Jiří Němec

Švýcarsko: Veřejná správa skutečně zdola

Obce a kraje bez spolupráce moc neudělají, vzájemně se potřebují. A když se obce na úrovni Svazu měst a obcí a Asociace krajů v názoru neshodnou, hned toho to či ono ministerstvo využije a prosadí svou představu návrhu zákona, když se „ty samosprávy nedohodnou“...

V září jsem se společně s kolegou z Krajského úřadu zúčastnil pracovní cesty do St. Gallenu. Projekt byl mnou zpracován a připraven především pro starosty obcí Libereckého kraje; cesty se jich zúčastnilo celkem devět, a to z obcí všech tří kategorií – s obecním úřadem (vlastně i bez něho), s pověřeným obecným úřadem i s obecním úřadem s rozšířenou působností. Předmětem našeho týdenního pobytu v kantonu St. Gallen byla migrační politika, spolupráce mezi obcemi a kantonem, e-government, kantonální a obecní zákony, reformy, slučování obcí atd. Cílem bylo připravit pro starosty výměnu zkušeností, porovnat klady a případné zápory systémů (přímá volby starosty a další prvky přímé demokracie ve Švýcarsku).

Švýcarsko, země kantonů a přímé demokracie – referenda, má na svých 7,5 milionů (asi pětina cizinci) obyvatel 26 kantonů a v nich asi 2,5 tisíce obcí. Kantony mají vlastní ústavu a zákony. Parlament má dvě komory – poslanci Národní rady, je jich jako u nás 200, jsou voleni poměrným systémem v každém kantonu zvlášť, druhá komora (a la náš Senát) má 46 členů – po dvou zástupcích za každý kanton bez ohledu na velikost, modifikovaný německý model, který by byl, i pokud jde o ČR, docela sympatický! Vládnutí je tam ústavně pro leckoho nepochopitelně postaveno na dvou principech – dohody (vláda rozhoduje v konsensu) a lidového hlasování – referenda. Ústavně je suverénem lid – občané; jemu podléhají s konečnou platností všechna rozhodování jak na úrovni obcí, tak i kantonu (kraje) či konfederace.

Demokracie je tu historicky stavěna a postavena opravdu poctivě zdola. Referendum je skutečně fenomén, je velmi časté, vyhlašuje se pravidelně tak čtyřikrát do roka a jeho výsledek je pro politickou reprezentaci vždy závazný (nevylučuje se možnost opakovaného hlasování o téže otázce, třeba po roce, po dvou). Referendum je povinné, když se jedná o změnu ústavy nebo členství v mezinárodních organizacích (o EU se všude hodně mluví, ale Švýcarsko podobně jako Norsko se svojí ropou je příliš bohatá země na akceptaci plného členství, škoda, třeba i pro ČR...). Fakultativně je možno vyhlásit referendum téměř vždycky, o všech nových zákonech či změnách stávajících. (Pro zajímavost, hlasovat prý nelze o platech státních zaměstnanců.) Rovněž všechny parlamenty na různých úrovních přijaté zákony podléhají kontrole prostřednictvím možnosti vyvolat lidové hlasování. Když výbor, který občané založí, sežene potřebné množství podpisů, je povinnost o nově přijatém zákonu vypsat referendum. A podle jeho výsledku buď zákon vstoupí v platnost, nebo také ne. Rovněž mohou občané sami prostřednictvím tzv. občanské iniciativy navrhovat zákony: opět když výbor sežene dostatečné množství podpisů, uskuteční se o návrhu zákona referendum. A rozhodovat v referendu lze skutečně úplně o všem. Referendum (nebo na úrovni obce shromáždění občanů) ve Švýcarsku prolíná vlastně všemi aspekty veřejné správy.

Švýcarsko je pro azylanty zemí skutečně zaslíbenou. Azylový systém je nyní podrobován velké diskusi a prostřednictvím referend (jak jinak) postupně upravován. Ročně ve Švýcarsku požádá o azyl, resp. O právo pobytu na území Švýcarské konfederace, kolem 25 tisíc osob, v kantonu St. Gallen asi 2000. Fakticky jich nakonec zůstává asi polovina. O povolení pobytu rozhoduje právě migrační úřad, obec, kam bude v případě kladného vyřízení azylant „přidělen“, má právo se vyjádřit. Na migračním úřadu jsme také poprvé narazili na způsob vedení správního řízení. Je tady možnost (nikoliv povinnost!) podávat žádost elektronicky přímo na webu úřadu, spis se však vede výhradně elektronicky (papírově podaná žádost se naskenuje). Elektronické výstupy jsou zdarma, papírové se zpoplatňují. Migrační úřad jako součást kantonálního úřadu vydává také biometrické pasy, a to pro všechny občany kantonu St. Gallen – asi 480 000 obyvatel. V Čechách agendu vyřizují obecní úřady s rozšířenou působností, v Libereckém kraji jich je deset. Kdo ví, jak by se občanům kraje líbilo jezdit si pro pasy jenom do Liberce... Ale i o tom rozhodli občané kantonu St. Gallen sami a kritériem byla především ekonomičnost. Spořivost, i ve veřejné správě, se tady docela nosí! Zajímavé je, že něco jako zákon č. 106/1999 Sb. O svobodném přístupu k informacím nemají, naopak něco jako Úřad na ochranu osobních údajů mají zase nejen na úrovni konfederace v Bernu, ale i na úrovni kantonální.

Základní úrovní veřejné správy ve Švýcarsku jsou obce. Ono to vyplývá i z toho, že obec sama (nikoliv stát!) vybírá daně z příjmu svých obyvatel! a sama také stanovuje výši daně, která se tak liší i v rámci kantonu obec od obce. Občané ovšem zas mnohem lépe vidí, kam a na co jsou jejich peníze použity. O tom, jak to funguje, svědčí jedno číslo: daňové nedoplatky v obci Goldach činí – 0,5 %! To číslo je správně, skutečně daně se tady platí téměř stoprocentně! v menších obcích jako Goldach, kde se nevolí parlament (ten se v kantonu St. Gallen volí jen ve třech velkých městech), ale jen rada obce, hraje hlavní roli shromáždění občanů. To rozhoduje o všech zásadních věcech obce, především o rozpočtu nebo územním plánu. Starosta se volí přímo. Stojí v čele a řídí úřad obce, jeho rozhodovací pravomoci jsou však malé, je jen jedním z členů rady obce. Obecní úřad musí mít minimálně tři úředníky včetně starosty. Ve Švýcarsku ovšem obec nechápou jako my, u nich to jsou obce politické v čele se starostou, znají však i obce školní, které jsou v jejich systému velmi důležité – mají na starosti školy, dále třeba obce náboženské. Obce bez ohledu na velikost vykonávají v zásadě totožný rozsah veřejné správy – financování škol a školek, zásobování vodou, vedou katastr, provozují pečovatelské domy, stavební úřady. Kanton dělá to, na co obce nestačí – policie, migrační úřad. Obce I., II, III.. stupně v naší terminologii tam neexistují. To samo o sobě vede k úvahám o slučování nejrůznějších typů obcí. Důvodem je především ekonomika (jsme ve Švýcarsku!) a funkčnost! o sloučení se vždy rozhoduje v referendu ve všech obcích, kterých se případné sloučení týká. Na jednom zatím neúspěšném projektu sloučení obcí Rorschach a Rorschachberg nám švýcarští kolegové předvedli i příčiny, které někdy vedou k neúspěchu projektu: občané se obávali zvýšení daní – jedna z obcí na tom byla ekonomicky podstatně hůře než druhá, v jedné obci je vysoký počet cizinců, vadila uspěchanost. Ale slučování obcí věnují ve Švýcarsku značnou pozornost. Na každém kantonálním úřadě je zřízena pracovní pozice „reformátora“, která metodicky vede obce, jež samy mají o sloučení zájem. Ale samotné iniciativy ke sloučení přichází zdola, i když kdoví... Existuje zvláštní Úřad pro obce, který vykonává dozor nad obcemi z hlediska zákonnosti (něco jako Ministerstvo vnitra u nás) a má na starosti právě i slučování. Existuje i zákonná možnost povinného sloučení obcí, což však zatím nebylo využito. Mají tu ovšem zvláštní zákon o slučování obcí; za čtyři roky jeho účinnosti došlo jenom v kantonu St. Gallen ke zmenšení počtu politických obcí z 89 na 85 a dalších 14 je v nějaké fázi slučování, počet školních obcí se snížil ze 110 na 67 a celkový počet všech typů obcí ze 444 na 333. Zajímavá čísla, ne?

Zajímavostí systému je vyrovnávací příspěvek, něco jako dotace. Má vyrovnávat ekonomickou úroveň obcí v rámci kantonu. Rovněž v případě sloučení dává kanton vyrovnávací příspěvek, aby bohatší obec po sloučení nemusela platit v plném rozsahu případné dluhy obce chudší a zvyšovat kvůli tomu zásadně daně. Sloučení tak vlastně předpokládá oddlužení obce z kantonálních peněz. Že by řešení pro známou předluženou obec Prameny, která je už dlouhou dobu nejen v dluzích, ale i bez zastupitelstva?

Co si ze švýcarské zkušenosti přinést? Těžko jednoznačně říci. Referendum ve Švýcarsku funguje 300 let, jsou na ně zvyklí a občané si neumějí představit, že by veřejná správa fungovala bez přímé demokracie. Mojí otázkou bylo, zda se politici tak svým způsobem nezbavují odpovědnosti za výsledek – třeba zákon. Mohou přece vždy říci, já to nechtěl, ale referendum rozhodlo. Odpovědí mi bylo pokrčení ramen a možná tichý souhlas... Shromáždění občanů obce zase v podstatě nahrazuje naše zastupitelstvo. Občané tak i v průběhu volebního období rady obce a přímo voleného starosty rozhodují sami o všem podstatném. Předpokladem je zájem, žádný zákonný limit počtu účastníků shromáždění však neexistuje, mohou přijít a rozhodovat všichni občané obce, nebo také jenom třeba tři... Pokud jde o slučování obcí, nemyslím že by na tom byl u nás politický či jiný, třeba právě ekonomický zájem. Máme 6250 obcí (to číslo mi Švýcaři málem nevěřili), a tak to, alespoň pokud jde o samosprávu, podle mě zůstane. Něco jiného jsou diskuse o rozsahu výkonu státní správy v jednotlivých typech obcí; jde o to, aby správní rozhodování vykonávaly úřady s patřičným odborným aparátem, zákonně a věcně správně rozhodujícím. Ve Švýcarsku musí obecní úřad tvořit minimálně tři lidé. U nás bývá na úřadě i jen neuvolněný starosta, který má za povinnost – po práci! – zařizovat za obec i obecní úřad úplně všechno. Každopádně starostům obcí Libereckého kraje se velmi líbilo, že základní a nejdůležitější úrovní veřejné správy ve Švýcarsku jsou opravdu obce a že veřejná správa je tam postavena a působí opravdu zdola. Možná proto ta švýcarská, pro nás dost specifická forma demokracie dlouhá staletí bez násilných přerušení dobře funguje.

Jiří Němec

Obsah Listů 5/2011
Archiv Listů
Autoři Listů

Jiří Němec

Švýcarsko: Veřejná správa skutečně zdola

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu