Vladimíra Dvořáková

Rozkládání státu

Český stát přestává fungovat, místo konsolidování demokratického systému jsme svědky procesů spíše opačných. Nelze přitom hovořit o krizi; krize je něco, co má jistou dynamiku, systém je pak většinou obnoven ve stejné či obdobné podobě (pokud není zničen). Dávám přednost termínu „rozkládání“ státu. Nejen proto, že jsme svědky zcela opačných procesů, než je „budování“ státu, ale i proto, že při biologickém rozkladu smyslově vnímáme i vedlejší produkty procesu, což minimálně metaforicky platí pro sledovaný rozklad našeho státu také.

Doložit, že situace je vážná a stát ztrácí základní kompetence (jak by řekl Fukuyama), není tak obtížné a nejsou k tomu potřeba žádné důmyslné výzkumy:

Jsme svědky problémů s vládnutím i v době silné vládní většiny, a tyto problémy nejsou způsobeny výrazným ideovým rozdělením koaličních partnerů.

Jsme svědky problémů se základní správou země: rozpojují se principy rozhodování a odpovědnosti, což vede k nuceným, ale i dobrovolným (funguje pud sebezáchovy: nelze nést odpovědnost za rozhodnutí jiných) odchodům kvalifikovaných vyšších úředníků. To zase vede k prudkému zhoršení kvality výstupů ze státní správy, prohlubování nekoncepčnosti politik i nepředvídatelnosti rozhodnutí státu.

Jsme svědky zeslabování či popírání principů právního státu, o čemž nesvědčí jen politické útoky proti Ústavnímu soudu a snahy o snížení jeho úlohy v politickém systému, ale také již dlouho trvající „boje“ o kontrolu policie (ministerstva vnitra), „boje“ o státní zastupitelství.

Že tyto boje mají svůj význam, o tom svědčí i fakt, že žádná významná korupční kauza nebyla vyřešena.

Proč to nefunguje?

Příčin je celá řada. Hlavní bych viděla v procesu, který lze snad označit za „privatizaci státu“. Oč jde? Abychom si to vysvětlili, musíme se nejdříve vrátit k základním a zjednodušeným charakteristikám demokracie. V tomto systému se uznává, že ve společnosti se prolínají zájmy podnikatelů, zaměstnanců, žen, mužů, věřících, ateistů, atd. Tyto zájmy jsou formulovány v občanské společnosti, dále zpracovány, zevšeobecněny a reprezentovány politickými stranami. Soupeření stran je tak vlastně soupeřením určitých zájmů a hodnot, demokratické volby by pak měly odrážet nejvýznamnější a nejdůležitější problémy a zájmy; z výsledků voleb se formuluje podoba konkrétních politik, většinou v kompromisu, jenž je průnikem prosazovaných silných zájmů, podstatných hodnot atd.

V „privatizovaném státě“ soupeření také formálně probíhá, ale podoba konkrétních politik není průnikem hodnot a jistých obecněji formulovaných skupinových zájmů – je určena logikou konkrétních zájmů velmi dílčích, případně již i zájmů jednotlivců; širší společenské skupiny (podnikatelé, zaměstnanci) se stávají pouze „nositeli“ určité ideje, respektive bílými koňmi politiky.

Uveďme si příklad v podobě spíše „laboratorní“ (nemohu fakta přesně doložit) a porovnejme, jak bude k řešení problému přistupovat „privatizovaný stát“ ve srovnání se státem „normálním“. Za příklad si vyberme podobu reformy zdravotnictví probíhající v ne přesně určené době a v ne přesně určené zemi.

Jak by reforma probíhala v normálním státě? Koncepce je odvozena od toho, zda je na základě voleb u moci pravicová, či levicová vláda. Promítne se to do větší či menší míry solidarity mezi bohatými či chudými, do větší či menší míry spoluúčasti pacientů. Koncepce řeší problém, jak moc financovat léčbu běžných nemocí a jak léčbu nákladnou, jaké léky hradit a jaké nikoli. Ale jakákoli koncepce bez ohledu na levici či pravici se pokusí regulovat množství a cenu lékařských přístrojů (formou proplácení výkonů), pokusí se dostat pod kontrolu farmaceutické firmy – prostě se bude snažit zabránit úniku financí ze zdravotnictví do soukromých rukou.

V privatizovaném státě se koncepce odvozuje od potřeb konkrétních klientů. Může to znamenat, že do reformy se zakomponuje prostor pro budoucí zisky developerských firem s perspektivou prodeje nemocnic (budovy, pozemky), ponechá se výhodný prostor pro určité firmy obchodující s (ne)potřebnými přístroji, pro určité farmaceutické firmy, vytvoří se možnost ovlivňovat zaměření výzkumu apod. Na tento základ pak může být naroubovaná „levicová“ i „pravicová“ politika. Klientelistické vazby či prostor pro korupci jsou tak zakomponovány do samých základů koncepce.

Jde samozřejmě o schéma, ale vysvětluje nám, proč se u nás tak obtížně hledá kompromis. Budeme-li pokračovat ve srovnání příkladu normálního a privatizovaného státu, je jasné, že míra spoluúčasti pacientů, velikost poplatků může být vyřešena kompromisem; zisky konkrétních klientů nikoli, tam ustupovat nelze. A již vůbec není možné, aby reformě v „privatizovaném“ státě předcházelo vyšetřování, co se ve zdravotnictví či v jiných resortech posledních dvacet let dělo. Vlivní lidé, vykroužkovaní i nevykroužkovaní, si dokázali udržet postavení ve správních a dozorčích radách, agenturách a hlavně ve svých stranách. Navenek jde o ideologické střety, ve skutečnosti o soupeření o maximalizaci vlivu a udržení „beztrestnosti“ .

Všude ve světě jsou však přece konkrétní, i velmi dílčí zájmy prosazovány lobbistickými skupinami! Ta námitka je oprávněná jen do určité míry. Lobbing představuje problém a je někdy obtížně odlišitelný od korupce, zvláště u nás. Ale běžně lobbistické skupiny (firmy, podnikatelské svazy, odbory, svazy pacientů, nevládní organizace) ovlivňují podobu zákona či reformy, a je to v pořádku. V normálním státě se lobbisté snaží ovlivnit výsledné podoby zákonů, ale neprosazují zákony šité na míru pro své velmi úzké cíle (vzpomeňme na lehké topné oleje).

Decentralizovaná korupce

Abychom se v našich schématech lépe orientovali, je nutné se posunout ještě o jednu rovinu rozhodování níže, na rovinu regionální či obecní. Sociologové asi ještě nemají zpracovaný fenomén „kmotrů“ či „velrybářů“ a nevím, zda si politologové již dostatečně uvědomili, že decentralizace nemusí být synonymem demokratizace. Vše nasvědčuje, že způsob institucionálního nastavení vztahu státní správy a samosprávy (vlády) na všech stupních rozhodování vytvořil významný korupční prostor i na úrovni obcí a zejména krajů. Zároveň se podařilo dosáhnout prolínání: úzké propojení místních podnikatelů s místními politiky často přesahuje obecní, městskou, krajskou politiku do celostátní. Jsme svědky, že vedení stran ztrácí kontrolu nad regionálními politiky, naopak stává se na nich závislými. Regionální politici totiž často již nepotřebují výraznější finanční podporu z centra, mají své vlastní klientelistické vazby, které jim financují volební kampaně. A tito klienti mají zájem dostat se k finančním zdrojům, jež plynou ze státu (nejde jen o veřejné zakázky a evropské peníze, ale také o vlivy na podobu zákonů). To lze jen s přímou kontrolou prostoru, kde se rozhoduje, na ministerstvech. Která strana kontroluje jaký resort, je tudíž velmi podstatné – ne každé ministerstvo má stejné „zdroje“. Navíc při obsazování ministerstev a dalších úřadů nejde jen o trafiky pro neúspěšné a vykroužkované politiky (což samozřejmě v té či oné míře nacházíme všude na světě, u nás ale hodně výrazně), ale zejména o vlivové pozice – o pozice náměstků, expertů, poradců; zde se pak znovu promítají koaliční vztahy, snaha dostat do „cizích“ ministerstev své lidi. Jejich úkolem nebývá, jak by se dalo předpokládat, hlídat plnění programového prohlášení vlády, respektive prosazení alespoň části programu vlastní strany, ale hlídat finanční zdroje s cílem vytvářet maximální prostor pro vlastní klienty.

Proto se množí náměstci, ale hlavně různí poradci, experti, kteří ovlivňují rozhodování a nenesou odpovědnost. Na některých ministerstvech se v kontroverzních případech nedávají písemné (ani telefonické) příkazy, úředník ale nemá jinou šanci než vyhovět „nadřízeným“, a přitom sám nese odpovědnost. Zde máme odpověď na otázku, proč ty neustálé konflikty a neschopnost dohodnout se i v rámci koalice – nejde totiž o konflikt obsahový či ideový, jde o konflikt o to, kdo, co a jak bude kontrolovat či – vyšetřovat.

Velké rozhořčení vyvolalo zveřejnění Bártova plánu, jak a s jakým cílem se dostat do politiky. Svým způsobem ale nešlo o nic jiného než o ekonomickou analýzu zdejšího podnikatelského prostředí a přijetí odpovídající strategie. Je to cynické, ale jediný rozdíl proti běžné praxi byl, že jeho lidé přišli na ministerstva přímo; jinde jsou takové zájmy zprostředkovány přes strany či konkrétní politiky. Politické strany zde nabývají podobu firmy, jež realizuje své zájmy. Některé v takřka čisté podobě, například Věci veřejné stylem řízení a organizací odpovídají manažerskému stylu firmy, jen doplněné o příznivce. I to ale odpovídá firemnímu marketingu s různými kluby při supermarketech či producentech, třeba jogurtů. V jiných stranách je to zprostředkované; strany pak působí jako odvětví, v němž si jednotlivé firmy (frakce) zároveň konkurují. Znovu zopakujme: co se odehrává ve vládě a na ministerstvech, je sice dosti komplikovaný a občas zastřený, ale faktický boj o zdroje, o rentu uvnitř stran i mezi stranami.

Kdo by chtěl do strany?

Zdá se tedy, že klíčem k většině problémů je fungování politických stran. Vůbec se přitom neztotožňuji s názory, podle nichž jsou lepší „osobnosti“ než „strany“, a již vůbec ne s názory popírajícími význam politických stran pro demokracii. Řešením tedy nejsou zákazy stran nebo další umělá omezování jejich počtu (zvyšování klauzule, počtu volebních okrsků, většinový systém). Jednou z možností jak strany proměnit by bylo radikální zvýšení počtu členů sdílejících hodnoty dané strany, kteří by byli schopni vytvořit tlak na očistu zevnitř, a omezit tak vliv „kmotrů“. To se ovšem nedá očekávat – vzhledem k pověsti stran stranictví neláká. Nárůst by také musel být masivní, aby ztížil práci „velrybářům“. Mohli bychom také žádat, aby ti politici, kteří se dostali do parlamentu díky „kroužkování“, začali tlačit na proměnu svých stran. Dluží to voličům. Ale buďme realisty a zůstaňme při zemi.

Jedinou reálnou možností, jak strany donutit, aby plnily své funkce politických stran, nikoli poboček firem, je řešení institucionální. Je nutné znemožnit (či alespoň znesnadnit) stranám přístup k finančním prostředkům státu, které slouží klientelistickým a korupčním aktivitám, a je nutné jim zabránit, aby reformy a zákony koncipovaly na objednávku svých klientů/sponzorů. To je spjato s celou řadou nutných kroků; žádný agent provokatér nemůže řešit korupci a klientelismus v nejvyšších patrech politiky, je nutné přijmout základní zákony, které jsou běžné v „civilizovaných zemích“; mezi ně patří zákon o státní službě, regulace volebních kampaní, zákon o veřejných zakázkách, změna vztahu státní správy a samosprávy na regionální a obecní úrovni.

Musíme si ale být vědomi, že u nás mnoho zákonů vypadajících jako standardní získalo velmi nestandardní – a hlavně neúčinnou – podobu. Veřejnost, novináři, odborníci, nevládní organizace, musí mít proces přijímání těchto zákonů pod důkladnou kontrolou. Potěmkinovské vesnice ale nikdo nebourá..

Nelze odříznout politické strany od penězotoků státu, aniž by fungoval právní stát. Nelze připustit, aby nejvyšší arbitr ústavnosti – Ústavní soud – byl pod trvalým tlakem a politickou kritikou, nyní dokonce se snahou výrazně omezit jeho působnost. Tato instituce není neomylná, jde o to, že někdo má v případě nejasnosti nakonec právo rozhodnout. O rozhodnutích může diskutovat odborná, koneckonců i laická veřejnost, média, ale politické útoky na Ústavní soud jsou nepřípustné; setkáváme se s nimi zejména na východ od našich hranic.

Je nutné, aby došlo k očistě justice a policie, zejména státních zastupitelství a policie protikorupční. To, že nebyl dořešen jediný případ korupce spojený se stranami a vrcholnými politiky, je neuvěřitelné. Je nutné, aby ti, kteří případy dozorovali a kteří odpovídali za vyšetřování, přijali zodpovědnost a odešli, respektive byli odejiti. První pozitivní kroky či snahy jsme mohli zaznamenat, zdá se ovšem, že opět vyvstala bariéra, skrze niž cesta dál nevede. Potřebný je tlak na obojí – výměnu klíčových osob, které ať již v jakékoli pozici bránily vyšetřování, a tlak na institucionální nastavení, které zmenší riziko vlivu politiků na vyšetřování.

(Částečně upravený text, který byl přednesen na konferenci Jak může občanská společnost zkrotit mašinérii politických stran 28. 5. 2011 na VŠE v Praze. )

Vladimíra Dvořáková

Obsah Listů 3/2011
Archiv Listů
Autoři Listů

Vladimíra Dvořáková

Rozkládání státu

Proč to nefunguje?

Decentralizovaná korupce

Kdo by chtěl do strany?

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu