Antonín Rašek

Sedmý strategický dokument

Aliance hledá novou strategii i tvář

Česká veřejnost má k Severoatlantické alianci rozporný vztah. Převážná část občanů členství akceptuje, ale postoj je zdrženlivý. Hledáme-li motivy, nejspíš jde o dozvuky polistopadové doby, kdy jsme nechtěli být v žádných vojenských uskupeních. Poté pod dojmem desítek lokálních válek, zejména balkánské krize, a ozbrojených střetnutí v republikách bývalého Sovětského svazu převážila potřeba zajistit bezpečnost a obranu v mezinárodním svazku. Veřejnost ale postupně ochladla ve zprvu kladném postoji k účasti v zahraničních misích, a to tím více, čím byly tyto mise vzdálenější. Není to nic specifického, podobné je to i v jiných členských zemích a zaregistrovalo to i vedení Aliance.

Minulý premiér Jan Fischer po návratu z dubnového summitu 47 zemí o nerozšiřování jaderných zbraní ve Washingtonu prohlásil, že ČR se chce aktivně podílet na přípravě nové s trategie NATO, která má být do konce roku schválena. Řekl to po schůzce s bývalou americkou ministryní zahraničí Madeleine Albrightovou, která vede takzvanou Radu moudrých, připravující základ nové alianční strategické koncepce. I když zatím participaci na tomto dokumentu mnoho nenasvědčuje, stojí za to se zamyslet nad tématy, o kterých by se mělo i za naší účasti diskutovat.

Co se od nové koncepce očekává

Nová strategická koncepce má lépe zajišťovat obranu v euroatlantickém prostoru a světovou bezpečnost. Přijata má být na lisabonském summitu Aliance v listopadu. Od Severoatlantické smlouvy, uzavřené ve Washingtonu 4. dubna 1949, to bude sedmý strategický dokument. Poslední strategie, přijatá v roce 1999, se převážně hodnotí jako nadčasová a umožňující pružnou reakci na aktuální bezpečnostní hrozby. Přílišnou pružnost jí vyčítají i kritici. Generální tajemník NATO Anders Fogh Rasmussen na schůzce ministrů obrany v říjnu 2009 v Bratislavě přiznal, že jedním z důvodů, proč Aliance novou koncepci potřebuje, je stále obtížnější shoda spojenců při posuzování hrozeb a rostoucí potíže při vysvětlování aliančních aktivit veřejnosti. Bude to teprve třetí strategický dokument NATO, který nebude utajován. Proto byla přijata participativní metodologie: příprava dokumentu má být co nejotevřenější, mělo by se na něm podílet co nejvíce odborníků. Rasmussen si od toho slibuje, že Aliance tím zároveň získá i jistou vizi a přijatelnější tvář.

Diskuse o nové koncepci by měla být i určitým „ontologickým“ zamyšlení nad tím, čím jako členové Aliance jsme, jaké je naše směřování, v jakých teritoriích chceme operovat, kolik operací různě velkých jsme schopni vést. V odpovědích na tyto otázky by si měla najít místo i Česká republika a její ozbrojené síly. Odrazit by se to pak mělo v nové české bezpečnostní strategii, která nebyla novelizována více než šest let. Je proto třeba využít přípravy dokumentu a seriózně formulovat názory, které by měly ovlivnit jak tvorbu strategické koncepce Aliance, tak bezpečnostní strategii domácí. Jde zatím o soubor zhruba pětadvaceti témat, která se týkají mezinárodně politického postavení Aliance, jejího vztahu k jiným bezpečnostním aktérům, vnitroaliančních vztahů i našich postojů k Alianci a k jejím problémům.

Mezinárodní postavení Aliance

Kredit NATO závisí na hodnotách euroatlantického společenství a na způsobu jejich realizace. Jsou uvedeny v preambuli Severoatlantické smlouvy ze 4. 4. 1949: „Smluvní strany této smlouvy znovu potvrzují svou víru v cíle a zásady Charty Spojených národů a svou touhou žít v míru se všemi národy a všemi vládami. Jsou odhodlány hájit svobodu, společné dědictví a kulturu svých národů, založených na zásadách demokracie, svobody jednotlivce a právního řádu. Snaží se podporovat stabilitu a blahobyt národů v severoatlantické oblasti. Jsou rozhodnuty spojit své úsilí ke kolektivní obraně a k zachování míru a bezpečnosti.“

Aliance v době studené války své určení splnila. Po rozpadu SSSR a socialistického tábora uhájila další existenci i po rozpuštění Varšavské smlouvy. Problémy nastaly, když se Aliance připojila k bezpečnostní strategii preemptivního charakteru. Tedy k praxi, kdy – zvláště po 11. září 2001 – nepřítele v podstatě určovala administrativa G. W. Bushe a NATO převzalo odpovědnost za konflikt v Afghánistánu. To je také základní motiv, proč se pod tlakem německé kancléřky Angely Merkelové a přes odpor bývalého amerického prezidenta vedení Aliance rozhodlo od začátku roku 2009 začít pracovat na nové strategické koncepci.

Pokračování v dosavadním kursu by znamenalo oslabit postavení a úlohu NATO, jež je v současném světě v podstatě jediným fungujícím vojenským seskupením.

V budoucnosti ale můžeme předpokládat posílení vojenské spolupráce v rámci Šanghajské organizace pro spolupráci (ŠOS). Tato mezivládní organizace byla založena 14. června 2001 a jejími členy jsou Čínská lidová republika, Rusko, Kazachstán, Kyrgyzstán, Tádžikistán a Uzbekistán. Pozorovatelské země jsou Mongolsko, Indie, Írán, Pákistán. V současné době usiluje o připojení Mongolsko. Členské země zabírají téměř 30 milionů kilometrů čtverečních (tři pětiny velikosti Eurasie), na kterých žije 1,455 miliardy obyvatel. Navíc jsou v této organizaci dvě světové mocnosti a na jejím území je více zdrojů ropy a zemního plynu než v zemích OPEC. Proto organizace stále sílí, zajišťuje regionální bezpečnost, brání se před islámským terorismem, ale podporuje hlavně z popudu Číny také ekonomickou spolupráci. Na summitu v říjnu 2005 v Moskvě bylo projednáno mj. propojení bankovních ústavů členských států. Rusko i Čína se snaží aktivizovat v ŠOS také spolupráci vojenskou. Důkazem je letní rusko-čínské vojenské cvičení v rámci ŠOS v roce 2009.

Tím spíše je potřebné se věnovat stavu a vývoji euroatlantických vztahů, tj. vztahů evropské a severoamerické části NATO. Evropští politici si dlouhodobě obecně stěžují na nedostatečný zájem amerických administrativ o evropskou část Aliance i o EU a Evropu vůbec. Anekdoticky se to někdy zahrává do autu poukazem, že neexistuje číslo telefonu na pana Evropu. Organizační změny po přijetí Lisabonské smlouvy sice leccos v tomto směru změnily, ale mnozí evropští politici pravicovějšího zaměření mají pocit, že Obamova administrativa má větší zájem o jednání s Ruskem než s evropskými zeměmi. Objektivně jsou tu jistě vážné důvody, Američané jsou přesvědčeni, že se Evropané málo starají o bezpečnost a obranu, vydávají na ni ve srovnání s USA výrazně méně peněz a jsou stále méně ochotni podporovat Američany při řešení vojenských konfliktů. Na druhé straně bychom však měli akceptovat, že mezi Evropou a Spojenými státy jsou normální korektní vztahy, neexistují bezpečnostní hrozby, které by bylo třeba bezprostředně řešit. A cítí-li někteří politici problémy s Ruskem, například autoři známého dopisu Obamovi, jejich země mají dostatek lidských sil, ekonomických a finančních prostředků, aby přijaly odpovídající opatření. Je totiž zřejmé, že Obamova administrativa, vědoma si jisté ztráty „leadershipu“, praktikuje politiku bipolárního paralelismu, kterou v dané situaci považuje za optimální.

Generální tajemník Rasmussen hovořil zatím obecněji o myšlence vytvořit z NATO světové bezpečnostní fórum. Pokud jde o rozšiřování Aliance, evropské země však již na summitech v Rize a Bukurešti odmítly pokus přijmout Jižní Koreu, Japonsko, Nový Zéland a Austrálii. Oddaluje se i přijetí Ukrajiny a Gruzie, a to ne ani tak kvůli Rusku, jako kvůli jejich politické nestabilitě. Vlídnější postoje, i když rozhodně ne nadšené, jsou patrné, pokud jde o členství některých dalších balkánských zemí.

Rozšiřování Aliance souvisí s teritoriálním vymezením angažovanosti. Evropské země nejenže odmítly americkou snahu rozšířit alianční působnost z euroatlantické na celosvětovou, ale projevují také stále menší ochotu operovat ve vzdálených zemích. Nanejvýš jsou ochotny se angažovat humanitárně, v tomto směru vynakládají dokonce výrazně větší prostředky než Spojené státy. O tom, jak je to politicky svízelné, svědčí tvrzení představitelů NATO, že afghánský konflikt není klíčovým problémem Aliance či dokonce jejím smyslem – budí to pochybnosti, nejde-li o alibismus. V současné době NATO a Afghánistán v očích většiny lidí zjevně splývají. Zda je či není něco klíčovým problémem či smyslem, nezáleží na subjektivním výkladu, ale na objektivní situaci. Neúspěch v Afghánistánu by USA i Alianci postihl fatálně.

Teritoriální vymezení angažovanosti úzce souvisí s identifikací a klasifikací bezpečnostních hrozeb a schopností NATO na ně účinně reagovat. Pokud by došlo k ohrožení euroatlantické civilizace z jiných teritorií, budou se i evropské členské země ochotny angažovat. Zatím bezprostřední ohrožení s výjimkou islámského terorismu nepociťují. Evropy se stále více začínají dotýkat ani ne tak vojenské ohrožení, jako spíše primární bezpečnostní hrozby ekonomické, finanční, bankovní, sociální, environmentální, kybernetické, energetické, etnické, religiózní, lobbistické aj. Základním metodologickým principem by proto měl být důraz na řešení takovýchto problémů, z nichž v kritických případech vznikají skutečné sekundární bezpečnostní hrozby, jako jsou terorismus, jaderné zbraně v rukou nespolehlivých aktérů, pirátství, ozbrojené převraty, spojené s nástupem totalitních či autokratických režimů, organizovaný zločin atd.

Vztahy k jiným organizacím a aktérům

Vzhledem k současné bezpečnostní situaci je prvořadá identifikace společných zájmů NATO a bezpečnostních struktur EU. Je tomu tak proto, že podobně jako v Severoatlantické smlouvě i činnost Unie na mezinárodní scéně spočívá na zásadách demokracie, právního státu, univerzálnosti a nedělitelnosti lidských práv a základních svobod, úcty k lidské důstojnosti, zásady rovnosti a solidarity a dodržování zásad Charty OSN a mezinárodního práva. Přímo se proto nabízí dělba působnosti a orientace: NATO s vojenskou dominancí USA na oblast hard-power a EU na soft-power, tj. předcházení konfliktům a zhroucení států. Lisabonská smlouva k tomu vytvořila odpovídající podmínky. Po úspěšném rozšíření se EU stává silným a konkurenčně schopným ekonomickým a zahraničněpolitickým modelem. Není však zatím pro snižování vojenských rozpočtů v důsledku finanční a ekonomické krize silným bezpečnostním a vojenským hráčem. Stojí před rozhodnutím, zda vést a prosazovat své zájmy a hodnoty samostatněji, nebo být vedena Spojenými státy. A to při vědomí toho, že euroatlantické spojenectví je klíčové a bude důležité i v budoucnosti, protože multipolární svět může být méně stabilní než bipolarita či unipolární supervelmocenské postavení USA. Řešení je na politické vůli mocenských elit v prosazování multilaterální politiky. Tím by se zároveň vyřešila role NATO při zajištění evropské bezpečnosti. Samostatný problémem jsou vztahy mezi USA a evropskou částí NATO v oblasti vojenských a bezpečnostních technologií.

Delimitace rolí mezi NATO a EU neznamená rezignaci na sjednocování jejich vojenských schopností. Nelze si ovšem dělat iluze. Evropské země vojensky zaostávají za USA o desítky let (někteří odborníci říkají, že vzhledem ke stavu zbraňových systémů a velení dokonce o 35 roků).

Je nutné se zamýšlet nad tím, je-li NATO subjektem mezinárodního práva, tzn. může-li uzavírat dohody s jinými mezinárodními bezpečnostními organizacemi. I když ne všichni politici či bezpečnostní experti budou souhlasit, strategické koncepci Aliance by prospělo, kdyby se obdobně jako EU přihlásila k dodržování mezinárodního práva a respektování světové role OSN, respektive Rady bezpečnosti při zajišťování mezinárodního míru a bezpečnosti. I Severoatlantická smlouva se hlásí k cílům a zásadám Charty OSN. Barack Obama se na rozdíl od George W. Bushe vyjádřil, že USA přikládají OSN velký význam, osobně také předsedal jednomu zasedání Rady bezpečnosti.

Samostatným problémem jsou vztahy NATO s Ruskem a Čínou. Rusko se o transformaci NATO zajímá, jeho zájmem však současně je transformační snahy oslabit. Neexistuje ale dostatek informací, jaká je jeho vojenská síla a jak jsou ji schopni reflektovat sami ruští představitelé. Nelze se proto divit, že jedna část domácích politiků i občanské veřejnosti ruské vojenské schopnosti přeceňuje a druhá podceňuje. Rusko-gruzínský konflikt vážnější ruskou vojenskou hrozbu neprokázal. Nelze však setrvat jen u tohoto zjištění. Sovětsko-finský konflikt před druhou světovou válkou byl hodnocen v podstatě stejně, ale realita se později ukázala úplně jiná. Nelze přehlédnout, že USA ani Aliance kromě verbálních protestů na konflikt nereagovaly, čímž daly najevo nesouhlas se Saakašviliho chováním. Nakonec musela zasáhnout EU.

Vnitroatlantická témata

Někteří bezpečnostní experti požadují posoudit adekvátnost Severoatlantické smlouvy dnešním podmínkám. V prvé řadě to znamená posoudit možnost změny jejího článku 5. Ten zní: „Smluvní strany se dohodly, že ozbrojený útok proti jedné nebo více z nich v Evropě nebo v Severní Americe bude považován za útok proti všem, a proto odsouhlasily, že dojde-li k takovému ozbrojenému útoku, každá z nich uplatní právo na individuální nebo kolektivní obranu, uznané článkem 51 Charty Spojených národů, pomůže smluvní straně nebo stranám takto napadeným tím, že neprodleně podnikne sama a v souladu s ostatními stranami takovou akci, jakou bude považovat za nutnou, včetně použití ozbrojené síly, s cílem obnovit a udržet bezpečnost v severoatlantické oblasti.“

V Lisabonské smlouvě je povinnost pomoci vyjádřena zcela pregnantně: „Pokud se členský stát stane na svém území cílem ozbrojeného napadení, poskytnou mu ostatní členské státy pomoc a podporu všemi prostředky, které jsou v jejich moci, v souladu s článkem 51 Charty OSN. Tím není dotčena zvláštní povaha bezpečnostní a obranné politiky některých členských států. Závazky a spolupráce v teto oblasti jsou v souladu se závazky v rámci Organizace Severoatlantické smlouvy, která zůstává pro ty členské státy, které jsou jejími členy, základem jejich společné obrany a fórem pro její provádění.“

Kritici považují za nutné, aby článek 5 Severoatlantické smlouvy byl stejně závazný jako příslušný text v Lisabonské smlouvě. Nebude to tak jednoduché, jeden z dokumentů spojených s americkou ústavou zakazuje, aby se USA předem zavazovaly někomu v případě ozbrojeného konfliktu pomoci. Spolu s tím bude nutné řešit smysl kolektivní obrany a problematiku odstrašení, zda skutečně má, jak se převážně soudí, jen politický charakter.

Nová strategická koncepce musí přednostně posoudit současný stav a směry dalšího vývoje NATO. Má přitom respektovat obsah Severoatlantické smlouvy. Její základní funkcí je vytvořit koherentní rámec pro rozhodování Aliance na pět, deset či až dokonce patnáct let, reagovat na nové bezpečnostní hrozby, jako jsou energetická a kybernetická bezpečnost, „privatizace“ jaderné hrozby, pirátství, zkušenosti z využití vojenské síly a civilní pomoci v Afghánistánu a výrazně zlepšit komunikaci s veřejností v transatlantickém prostoru. Koncepce musí reagovat i na důsledky finanční a ekonomické krize, které nutí vlády členských zemí šetřit i na vojenských výdajích. To bude mít vliv i na to, jakými prostředky se budeme bránit, přičemž bychom si měli zachovat dosavadní vojenské kapacity, schopnosti a interoperabilitu. Úspory jsou možné zvláště v kooperaci ve vývoji a výrobě zbraní, ale i v rozsáhlé struktuře vedení a velení a v logistice. Jen za tohoto předpokladu se posílí schopnost NATO řešit konkrétní problémy.

Praktickým problémem je stav obranného plánování a teritoriální obrany jednotlivých států NATO.

Česká republika a Aliance

V první řadě se nelze vyhnout odpovědi na otázku, jaké jsou přínosy a negativa členství ČR v NATO. Všeobecně platí, že toto členství nám stejně jako členství v EU zajišťuje bezpečnost a obranu jako nikdy v minulosti. Zároveň jsme však vystaveni rizikům jako celá tato organizace, zvláště pokud jde o naši účast v zahraničních misích a s tím spojenou hrozbu terorismu. O tom, že budeme sdílet nejen pozitiva, ale také odpovědnost, jsme věděli již dlouho před vstupem do NATO.

Vážnější a složitější je definovat zájmy a priority ČR v nové strategické koncepci NATO. Na prvém místě je potřeba přesně a především přesvědčivě zdůvodnit, proč se NATO některých zahraničních operací účastní. Bez toho nelze o jejich prospěšnosti přesvědčit občany, z nichž 70 % s účastí v těchto misích, zvláště ve vzdáleném Afghánistánu, nesouhlasí. Na druhém místě bychom potřebovali vyjasnit proporce mezi obrannou a bezpečnostní funkcí. Či přesněji řečeno stanovit, jaká opatření je třeba učinit pro českou i celkovou euroatlantickou obranu, protože pozornost se zjevně přenesla k zahraničním misím a z národních armád se postupně stávají nikoli obranné, ale expediční sbory. V diskusi o charakteru NATO převažuje mínění, že by měla rovnoměrně plnit jak obrannou, tak bezpečnostní funkci. Někteří alianční představitelé to považují za primární strategický cíl. V posledním období v souvislosti se zahraničními misemi převažovala bezpečnostní funkce. Proto mnozí politici i experti prosazovali, aby se bezpečnost opravdu stala rozhodující alianční funkcí. Tento záměr se ale neprosadil. Problémem stále je, jak vzdáleným bezpečnostním hrozbám mimo transatlantický prostor čelit. Aliance si proto musí vyjasnit, kde, jak, jakým způsobem a s jakými silami vést operace out of area. Platí zkušenost, že čím vzdálenější je konflikt, tím hůře se veřejnosti vysvětluje. Zamyslíme-li se nad touto problematikou, dojdeme k závěru, že pružnost strategie by si měla Aliance zachovat právě v těchto rozhodovacích procesech. Jinak řečeno, priorita bezpečnostní, či obranné funkce, nebo jejich rovnováha by měly být závislé na konkrétních bezpečnostních hrozbách a z nich vyplývajících rizicích. V nové strategické koncepci musí mít daleko větší váhu kontrola zbrojení, odzbrojení a zamezení proliferaci, a to v souladu se Smlouvou o konvenčních ozbrojených silách v Evropě z roku 1990 s jejími následnými modifikacemi, zvláště na summitu v Istanbulu v roce 1999.

Zamyslet se je třeba nad přínosem rozvoje bilaterálních bezpečnostně politických vztahů s USA. Jsou z hlediska bezpečnosti ČR jistě perspektivní. Nelze je však rozvíjet tak neprofesionálně jako při rozhodování o dislokaci radiolokátoru americké protiraketové obrany, které naši prestiž v Evropě poškodilo. Nedokázali jsme predikovat, že jde o strategický rozhodovací proces se zahraničněpolitickými souvislostmi i důsledky. (Ještě zvláštněji si počínalo Polsko, které rozmístí americké Patrioty i přesto, že Obamova administrativa výstavbu protiraketové obrany odvolala.) Máme proto především zájem na koordinaci bezpečnostně politických zájmů ČR se zájmy evropských členských zemí NATO a EU. Ta dosud postupovala pomalu, ale vina byla oboustranná. Lepší situace se vytváří po realizaci Lisabonské smlouvy.

Od počátku našeho členství v Alianci bylo zřejmé, že Česká republika je stejně jako ostatní členské země v recipročním vztahu, nemůže jenom žádat a přijímat benefity, ale neustále se i podílet na posilování Aliance. Už jsme pro to udělali mnohé: podstatně jsme přebudovali a profesionalizovali armádu, aby mohla sloužit aliančním potřebám.

Úspěch tedy závisí na politické vůli. Vnější bezpečnost je logicky determinována zvláště kvalitní zahraniční politikou. Zásadní je, aby byla co nejjednotnější a schopná prosazovat naše zájmy. Jinak se těžko prosadíme. Zatím je situace na české politické scéně spíše smutná, existují v ní nepřehlédnutelně odlišné názory, zvláště pokud jde o vztah k NATO a k EU nebo účast v zahraničních misích. Jsou patrné i významné rozdíly mezi postoji vedení stran a jejich základnou. Členové a voliči ODS mají výrazně příznivější vztah k EU než stranické vedení; u ČSSD je tomu naopak, vedení je v pozitivních postojích ve srovnání s členy a voliči daleko kompaktnější. Zatímco názorová heterogenita bezpečnostní a akademické komunity je při tvorbě strategických dokumentů spíše prospěšná, ve strategických rozhodovacích procesech politických subjektů je vážnou překážkou, zahraniční a bezpečnostní politika státu by měla být co nejhomogennější. Není tu možné přehlédnout ani výrazně kritické postoje prezidenta k EU.

Antonín Rašek (1935) je sociolog.

Čtěte také:

Lukáš Novotný: Promarněná šance

Antonín Rašek: Svět pestřejší a přece jen bezpečnější?

Obsah Listů 6/2010
Archiv Listů
Autoři Listů

Antonín Rašek

Sedmý strategický dokument

Aliance hledá novou strategii i tvář

Co se od nové koncepce očekává

Mezinárodní postavení Aliance

Vztahy k jiným organizacím a aktérům

Vnitroatlantická témata

Česká republika a Aliance

Čtěte také:

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu