Jaromír Císař

Trh bydlení – česká cesta

Transformace komplexu bydlení na tržní model evropského typu včetně vzniku tržně konformní soustavy nájemného byla v České republice významně ovlivněna neoliberální ideologií. Ta poznamenala zejména tranzitivní země s minimálními zkušenostmi a prakticky bez příslušné tržní legislativy a institucí. Bytová politika se tudíž uskutečňovala na základě nábožné víry v neviditelnou ruku trhu. Zcela se pominulo, že moderní evropská bytová politika je výsledkem úsilí obyvatel, odkázaných na nájemní bydlení, o emancipaci, zabezpečení důstojného a rovnoprávného postavení na trhu a o uspokojení potřeby bydlení na dané civilizační úrovni. Výsledkem je zařazení práva na bydlení mezi základní práva a jeho kodifikace v Chartě základních sociálních práv pracujících Evropské unie a v Listině základních práv a svobod.

Již na počátku formování bytové politiky po roce 1989 nastala mimořádně vážná kolize názorů na bytovou politiku s mezinárodními závazky ČR. Sněmovna, ovládaná pravicí, odmítla zařadit právo na bydlení mezi základní práva a svobody. Dokonce zaznělo, že toto právo je třeba považovat za falešnou iluzi, které se musíme zbavit. Ústavní soud ovšem konstatoval, že Česká republika je ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR bezprostředně vázána Mezinárodním paktem o hospodářských, sociálních a kulturních právech, že pakt je pro ČR závazný, má přednost před zákonem a tvoří součást našeho právního řádu. Stejně tomu bylo se sporem, který trvá do současnosti, zda je bydlení soukromým, nebo veřejným statkem.

Na základě tvrzení neoliberálů, že byt je soukromým statkem a zodpovědnost za jeho pořízení se plně přenáší na toho, kdo ho potřebuje, vznikla zcela mylná představa, že trh bydlení bude obnoven, jakmile se všichni staneme vlastníky bytu. Politika se proto orientovala na jednostrannou podporu vlastnického bydlení. K tak výrazné podpoře vlastnického bydlení nedocházelo v žádné evropské zemi s rozvinutým bytovým trhem, neboť tyto země nebyly ovlivněny neoliberální ideologii do té míry jako ČR.

Není byt jako byt

Jednostranná orientace na vlastnické bydlení zcela pominula zásadní skutečnost, že byt je poněkud jinou komoditou než kterýkoliv jiný spotřební předmět. Byt je nemovitost, a proto je trh bydlení věcně a prostorově strukturován. Není to národní trh, ale rozpadá se na množinu trhů místních. Technicky stejný byt má rozdílné nájemné na dvou rozdílných místních trzích. Jiné jsou ekonomické faktory v daném prostoru, které určují koupěschopnou poptávku. Podstatný vliv má zaměstnanost a koupěschopnost obyvatelstva, věková a profesní struktura, spotřební zvyklosti včetně existující cenové struktury. Jedinečnost kvantitativních i kvalitativních znaků, odlišnost polohy domu a bytu, specifičnost situace na daném lokálním trhu, odlišnost poptávky a nabídky, demografická struktura atd. vedou k nekonečným odlišnostem. K tomu přistupují faktory subjektivní: stačí, aby v domě bydlel problematický nájemník, a vše je jinak.

Předpokladem úspěšné transformace bylo odstátnění bytového fondu a obnovení všech historicky vzniklých a osvědčených forem vlastnictví. Cílem měla být obnova plurality vlastnictví, která je nezbytnou podmínkou fungování tržního mechanismu a ochrany hospodářské soutěže proti omezování, zkreslování nebo vylučování. V souladu s tím lze začátek obnovy trhu bydlení oprávněně spatřovat v rehabilitaci soukromého vlastnictví a v přijetí zákona č. 87/1991 Sb. o mimosoudních rehabilitacích., kterým byly navráceny majitelům jejich nájemní bytové domy.

Nová bytová výstavba jako podmínka vzniku trhu bydlení podle neoliberálního receptu by si ovšem vyžádala sotva odhadnutelnou několikaletou dobu. Proto bylo rozhodnuto dosáhnout toho zásadní změnou struktury vlastnictví; týkala se podnikového, družstevního i obecního vlastnictví a byla označena jako privatizace. To znamenalo zřeknout se obnovy tradičního evropského sociálně tržního modelu, který má s modifikacemi pevné místo ve všech evropských zemích, zejména sousedních, jako jsou Rakousko a Německo. Ten je ovšem na rozdíl od neoliberálního modelu nejen vůči občanům citlivější, ale pravděpodobně také ekonomicky efektivnější. Součástí pravicové koncepce bydlení byla však likvidace plurality vlastnictví, která je předpokladem efektivního fungování trhu. Šlo o druhy vlastnictví, které vznikaly poměrně dlouhou dobu v rozvinuté tržní ekonomice a prokázaly životaschopnost.

Podnikové a družstevní

Výsledkem úsilí zaměstnanců o všestrannou emancipaci i o životní podmínky umožňující maximální pracovní výkon byl vznik podnikových bytů. To mnohostranně ovlivnilo vztah zaměstnanec – zaměstnavatel.

Levné byty a nízké nájemné byly součástí podnikové strategie, jedním ze zdrojů zisku firmy a faktorem optimalizace nákladů výstavby a nájemného. Výstavba podnikových bytů významně posilovala tok investic do bydlení a stala se významným příspěvkem k řešení bytové otázky meziválečného Československa. Většina významných podnikatelů, na prvním místě firma Baťa, chápala bydlení jako nedílnou součást zaměstnanecké politiky. Vycházela z toho, že zaměstnanec, který uspokojivě bydlí, je lepší než ten, který bydlí špatně a musí se do práce složitě dopravovat. Tak vzniklo proslulé Stavební oddělení s proslulými architekty a Zlín jako „Little America“. Investice do bydlení byly chápány jako nepřímé investice do výroby. Podnikové vlastnictví přispívalo k pluralitě vlastnictví a bylo konkurenční vůči ostatním druhům vlastnictví bytů včetně soukromého.

Do likvidace podnikového vlastnictví bytů se zapsala tzv. velká privatizace, která byla upravena zákonem č. 92/1991 Sb. (transformační zákon) a zahájila restauraci kapitalismu. Zájmy nájemníků podnikových bytů šly stranou, stejně tak jako právně stvrzené závazky podniků. Bohužel neexistovala organizace, která by hájila zájmy postižených a podvedených, odbory v té době bojovaly o přežití.

Dnes je situace diametrálně odlišná. Lze i v současných, nesporně jiných poměrech vytvořit stejný vztah podniků k bydlení zaměstnanců? Není to v nesmiřitelném rozporu s neoliberální ideologií, vyznávající neomezené panství neviditelné ruky trhu? Může být v zájmu podniků vytvořit příznivé podmínky bydlení pro zaměstnance a může to být pro firmu jedním ze zdrojů zisku?

Likvidace podnikové výstavby má v každém případě za následek nejen zánik významného zdroje financování bytové výstavby, má negativní důsledky také pro veřejné finance, ale zejména pro stabilizaci a zachování tržního prostředí.

Družstevní vlastnictví vznikalo na základě solidarity. Ziskový princip není motivem, je jím svépomoc, solidarita, obrana proti bezmeznému uplatňování ziskového principu. Vůči všem ostatním druhům vlastnictví je konkurenční. Privatizace bytových družstev byla upravena zákonem č. 42/1991 Sb. o úpravě majetkových vztahů a vypořádání majetkových nároků v družstvech. Cílem byla jejich přeměna na družstva vlastníků. K zákonu se vyjádřil v Ekonomu 4/1993 tehdejší předseda Družstevní unie Ing. Oto Karen: „Obávám se, že je jen málo tak nedokonalých, a musím říci otevřeně i nedomyšlených zákonů, jako je zákon o transformaci družstev.“ Zřejmě jen tehdejší dusná politická atmosféra mu zabránila podat avizovanou ústavní stížnost na neústavnost privatizace družstev.

Místo odstranění deformací z tzv. reálného socialismu se přikročilo k ideologicky zdůvodněné likvidaci družstev. Převážná většina členů bytových družstev nepodlehla ovšem vábení osobního vlastnictví a družstva zachovala. Někteří vysoce postavení funkcionáři, kupříkladu František Sojka, předseda Stavebního bytového družstva Stavbař, (Ekonom 20. 11. 2008) prohlásil: „Poté, co vyšel v roce 1994 zákon o vlastnictví bytů, došlo k ukončení dějinné úlohy bytových družstev jako vlastníka nemovitostí. Družstva dnes vykonávají především funkci správce nemovitého majetku pro jiné vlastníky.“ Radikálnější názor sdílí JUDr. Ivan Přikryl, bývalý předseda SČMBD a někdejší náměstek ministra pro místní rozvoj: „Za nějakých dvacet let bytové družstevnictví v podstatě zanikne.“ Zřejmě bude nezbytná zásadní diskuse o další existenci bytového družstevnictví...

Družstevní vlastnictví je podle mého názoru nezbytnou součástí trhu a posiluje pluralitu vlastnictví. Osvědčilo se jako tržně kompatibilní a relevantní. Většina evropských zemí mu vytváří příznivé podmínky. Zkušenosti řady zemí ukazují, že by mělo existovat i u nás – nikoliv jen proto, že posiluje tok investic do bydlení.

Obce

Obecní vlastnictví bytového fondu vznikalo v souvislostí s urbanizací a soustřeďováním průmyslu do měst s cílem získat aglomerační úspory. Zájmem měst bylo poskytnout bydlení novým občanům, kteří posilovali ekonomické zdroje sídel, a přitáhnout nabídkou bydlení další podnikatelské aktivity. Občany jsou ale také staří a chudí. K tomu obce potřebují nejen tzv. startovní, ale v neposlední řadě i sociální byty. V malých obcích to byly pastoušky na jejich okraji. Postupně se dospělo k řešení spočívajícímu v obecním vlastnictví bytového fondu, nezastupitelném a konkurenčním k ostatním druhům vlastnictví, jako nezbytné součásti tržně konformní a relevantní vlastnické struktury.

Tzv. privatizace obecního bytového fondu je mimořádně složitá a komplikovaná a hlavně těžko uvěřitelná historie. Ještě dlouho budeme pociťovat důsledky. Zákonem č. 172/1991 Sb. o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí bylo nejprve obnoveno vlastnictví obecní. Zákon vracel bezúplatně obcím majetek, který jim byl odňat zákonem č. 279/1949 Sb.

Převod obecních bytů do vlastnictví jednotlivých osob, nesprávně označovaný jako privatizace, byl odstartován zákonem č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů). Zákonem byli nájemníci pod hrozbou ztráty střechy nad hlavou a v obavě, aby se nestali předmětem zájmu spekulantů, donuceni přistoupit k privatizaci, kterou si třeba ani nepřáli, i za cenu zadlužení.

Veřejný majetek který shromažďovaly generace, se rozdával, „šel do frcu“, bez pravidel, principů a zásad. Platilo to, co koho na obecním zastupitelstvu nebo úřadě napadlo a v co doufal, že se prosadí, aniž by byla respektována elementární ekonomická a sociální pravidla a práva. Někteří kupující ovšem mimořádně zbohatli, zejména ve velkých městech a především v Praze; získat byt za směšnou cenu se jen tak někomu v jiné evropské metropoli sotva povede. Tato privatizace bytového fondu obcí nemá v evropské ekonomické a kulturní oblasti obdoby.

Přesila na trhu

Podnikové, družstevní a obecní vlastnictví bylo výsledkem snah a bojů o všestrannou emancipaci a zabezpečení důstojného a rovnoprávného postavení. Trh bydlení měl respektovat podstatné skutečnosti:

1) Byt jako komodita uspokojující potřebu bydlení není jen tržní statek, ale především statek sociálně kulturní, silně určující civilizační a kulturní úroveň společnosti a národů, tzn. statek, který významně přispívá k formování člověka jako rozhodující výrobní síly, a tím k určení celkové ekonomické výkonnosti společnosti.

2) Specifické vlastnosti trhu bydlení spočívají v mechanismech kompatibilních s tržní ekonomikou, které vylučují zneužívání monopolního postavení vlastníků bytů – to je dané vlastnictvím neobnovitelného zdroje, stavebního pozemku, jež určuje silnější postavení nabídky a tak potenciálně narušuje funkčnost hospodářské soutěže.

Proto vznikaly další výše uvedené druhy vlastnictví – soukromé vlastnictví bytu je nezbytné doplnit v zájmu fungování hospodářské soutěže a naplnění práva na bydlení statky, které jsou předmětem vlastnictví nesoukromého. To znamená, že je nezbytné „zajistit služby, které trh nevábí, případně vytvořit konkurenci tam, kde trh využívá své síly proti potřebám občanů“ (E. Kohák). Existence bytu jako soukromého statku nevylučuje uspokojení potřeby bydlet jinými druhy vlastnictví. Není nutno zdůrazňovat, že trh nevábí potřeby obyvatel, které jsou uspokojovány vlastnictvím obecním. Není ani zcela v jeho silách uspokojit potřeby bydlení související s podnikovou strategií; k tomu je nezbytné vlastnictví podnikové. Družstevní vlastnictví je tržně relevantní, a ziskovému principu nepodléhá.

Dlouhá historie existence různých druhů vlastnictví prokázala, že umožňují uspokojování potřeby bydlení na ziskovém i neziskovém principu. Tak, jak je to ve všech evropských státech a jak to bylo v meziválečném Československu. Historie prokázala, že předpokladem tržního a sociálně přijatelného modelu je paleta možností uspokojování potřeby od osobního vlastnictví bytu v rodinném domku nebo bytovém domě až po bydlení v domech, které jsou ve vlastnictví soukromém, družstevním, podnikovém, obecním, popřípadě vlastnictví charitativních organizací. Tato strukturu vznikala dlouho jako součást evropské civilizace a kultury. Je k neuvěření, že byla jen na základě tvrzení neoliberalismu, podle něhož je byt soukromým statkem a trh bydlení vznikne, jakmile se všichni staneme jeho vlastníky, zničena. Byla výsledkem demokratické soutěže v podmínkách právního státu, zaručující práva podnikání a sdružování bez vměšování státní moci vstupující a diktující chování leckdy v rozporu se zájmy subjektů. To se naopak dělo při privatizaci obecních bytů.

Paradox dějin

Je pozoruhodné, že ačkoliv administrativně direktivní netržní model ze své podstaty danou strukturu vlastnictví jako faktor optimalizující uspokojování potřeb nepotřeboval, tuto strukturu formálně právně zachoval – nikoliv jako výsledek působení tržních faktorů, ale intervencí státní moci. Dokonce quasi družstevní vlastnictví dosáhlo v důsledku administrativně direktivní intervence nebývalého rozvoje.

Je víc než pozoruhodné, že podobně se chová neoliberalismus. Lze soudit, že také nepotřebuje historicky vzniklou strukturu vlastnictví, schopnou tržní soutěže. K likvidaci tržního modelu slouží tzv. privatizace – prosazená vstupem státní moci do ekonomiky. Můžeme s podivem konstatovat že neoliberálové, kteří nenávidí externalitu v podobě regulace, používají externalitu v podobě státní moci k prosazení neoliberálních představ. Na troskách tržně relevantních druhů tak vzniká roztříštěné vlastnictví domácností, neschopné konkurence a soutěže. Je zřejmé, že neoliberalismus nevede ke zdokonalení tržního mechanismu, ale k jeho destrukci, která je v zájmu bohatých. Neoliberalismus je ideologie bohatých, ideologie, která posiluje moc a hromadění bohatství v jejich rukou... Neoliberální recept, spočívající v roztříštěném vlastnictví, tedy nevede k obnově trhu bydlení, ale k situaci, která dopadne jako bumerang na budoucí generace.

K obnově trhu je nezbytné překonat ideologicky zdůvodňovanou likvidaci veřejného majetku. Kéž by volení představitelé obcí vycházeli z toho, že obecní byty slouží k uspokojení bytových potřeb občanů, jak je to v Rakousku. Samotná Vídeň vlastní 220 tisíc obecních bytů, zatímco Praha usiluje o stoprocentní privatizaci. V současnosti se o dosažení tohoto cíle snaží Praha 2. Tentokrát prý nikoliv za ceny nižší než obvyklé, protože prý vstupem do EU skončila transformace a její metody. Neuvěřitelné: tentokrát prý se bude prodávat za tržní ceny!

Bylo by ovšem nezbytné reformovat finanční hospodaření obcí, protože jeho nedostatky tuto tzv. privatizaci obecních bytů, vedoucí k dekapitalizaci bytového komplexu, stimulují. Pominout nelze ani pokračování programů připravených Ministerstvem pro místní rozvoj: podporu tzv. vstupních bytů, sociálního bydlení a nesmyslně zrušeného a dříve úspěšného programu podpory výstavby nájemních bytů. Mimořádně naléhavá je objektivizace nájemného – nesmyslná a nezdůvodněná „deregulace“ zákonem č. 106/2007 Sb. vede k preferenci vlastnického bydlení bez ohledu na důsledky zadlužování. Tento obzvlášť sociálně necitlivý a voluntaristicky splácaný zákon by si zasloužil okamžité zrušení.

P. S. Zcela mimo pozornost dosavadní politiky jednostranné podpory vlastnického bydlení zůstaly vážné makroekonomické a sociální důsledky; tato koncepce vede k extenzivnímu a zdrojově nesmírně náročnému upokojování potřeb a zejména k vysoké náročností na čerpání neobnovitelných zdrojů.

Jaromír Císař (1929) je ekonom, byl ministrem pro místní rozvoj v letech 1998–2000.