Jiří Němec

Referendum – ano, či ne?

Návrhů zákonů, které měly problém s referendem vyřešit či institut referenda zavést do českého právního pořádku, bylo během let už docela dost, nejrůznější úrovně, z hlediska kvality a legislativního úhlu pohledu. Některé návrhy zákonů o obecném referendu se, pokud jde o věcný obsah, moc nepovedly.

Před pár lety byl projednáván a Poslaneckou sněmovnou dokonce schválen (Senát to pak odmítl) návrh zákona, který asi nejen u mě vyvolal značné pochybnosti. Kdo měl podle tohoto návrhu referendum vyhlásit? Prezident, a to na návrh Sněmovny, Senátu, vlády nebo na základě petice, kterou podepsalo alespoň 500 000 (!) občanů ČR. Právě pokud jde o vládu, je to poněkud diskutabilní. Dovedu si představit případ, že když vládě (a to jakékoliv) neprojde její legislativní návrh Parlamentem, může se obrátit na prezidenta, aby vyhlásil všelidové hlasování. Domnívám se, že by se takto skutečně mohly obcházet principy zastupitelské demokracie, a to si institut referenda nezaslouží! Možným řešením by bylo, kdyby např. referendum bylo zakázáno vyhlásit i v případě, pokud se k věci již Poslanecká sněmovna hlasováním vyjádřila, ať tak či onak, nebo kdyby k vyhlášení referenda nestačilo pouze usnesení vlády, ale byl by nutný zároveň souhlas jedné z komor Parlamentu.

O referendu se právem hovoří jako o institutu rozšiřujícím demokracii, ovšem tehdy zvažovaná hranice 500 000 občanů, kteří musí podepsat petici, aby referendum mohl prezident vyhlásit, moc demokraticky nevyhlíží. Myslím, že si nikdo nedokáže představit problém, který by si vysloužil takovouto mohutnou podporu. A kdyby se třeba objevil? Pokud by se už na petiční listiny podepsalo tolik lidí, bylo by referendum asi už jenom formalitou. Výsledek by se dal předvídat.

Další potíž návrhu vidím v oblasti právní závaznosti. Výsledek referenda by se totiž vyhlásil obdobným způsobem jako zákon a byl závazný pro všechny orgány státní moci. Ze dvou existujících a v EU využívaných možností – referendum je jen doporučující, anebo má závazný charakter – bychom si tady vybrali onu právní závaznost. Ovšem při vysoké účasti voličů a úspěšném výsledku by i doporučující charakter referenda měl pro strany a rozhodující ústavní instituce dostačující dopad. Nebo si někdo umí představit Poslaneckou sněmovnu, která nebude respektovat jednoznačně vyjádřenou vůli voličů? Nějaké ty volby se u nás konají téměř každoročně a dopad na politickou stranu, která by doporučení voličů odmítla, by byl tvrdý.

Hodné diskuse je i osvětlení otázky v referendu položené. Aby se v kampani před referendem moc nelhalo a nemlžilo, aby se občan místo poskytnutí věrohodných informací spíše nemátl... Jak to zajistit?! Pamatujete, jak někteří politici před referendem o přistoupení k EU bez uzardění tvrdili, že vstupem (je podle mě moc dobře, že tam jsme!) nepřijdeme „ani o zrnko“ naší národní suverenity? A co nadřazenost evropských zákonů českým? Na druhou stranu (jak ukázal i výsledek referenda o přistoupení) není nutno občany podceňovat!

Definitivní a schválení skutečně hodný návrh zákona o referendu není určitě jednoduchá věc, a to raději nezmiňuji politickou a stranickou rovinu; navíc se jedná o ústavní zákon, který potřebuje třípětinovou podporu všech poslanců – tedy nejméně 120 – a následně i podporu tří pětin přítomných senátorů.

Referendum je formou přímé demokracie. Představuje protiklad – či spíše doplnění – demokracie zastupitelské, kde svůj názor delegujeme na zvolené poslance, kteří za nás a pro nás rozhodují. Samotné slovo referendum dlouhodobě a čas od času dosti zásadně rozděluje českou politiku na zásadní odpůrce a zastánce přijetí tzv. zákona o obecném referendu, možnosti občanů v mezivolebním období zasáhnout do věcí veřejných.

Co na to říká hlavní zákon státu č. 1/1993 Sb. – naše ústava? Hned na začátku v článku 2 odst. 2 se tam praví, že „ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo“. Dá se tedy tvrdit, že česká ústava předpokládá vznik – ústavního – zákona o referendu, který by mohl a měl stanovit, za jakých podmínek a kdy by se přímé hlasování mohlo uskutečnit.

Dovolím si v této souvislosti parafrázovat Werichův výrok: „Když už je něco v ústavě napsáno, tak mají vláda a parlament koukat, aby to ve skutečnosti také bylo!“ Anebo se naopak nebát ústavu změnit, ustanovení o referendu z ní opět ústavním zákonem vyjmout? Jsou státy v Evropě, které se bez referenda klidně obejdou. Obecně není ale pěkné, když ústava není respektována, když její článek není naplněn přijetím příslušného zákona. Není to jediný příklad, stačí připomenout Nejvyšší správní soud, jehož existence byla předpokládána ústavou od 1. 1. 1993, ale až po deseti letech byla ústava v tomto bodě naplněna!

Na úrovni ČR tedy zákon o obecném referendu nemáme, a pokud dojde politická reprezentace k většinové shodě, že je vhodné využít institutu přímé demokracie, je nutno vždy přijmout a schválit Parlamentem zvláštní zákon ad hoc – jak se stalo v roce 2003, když bylo vypsáno referendum o přistoupení ČR k Evropské unii. Relativně vysoká účast občanů (přes 55 %) a podle mého názoru i příznivý výsledek hlasování byly úspěchem. Všechno je jednou poprvé!

Jinak samozřejmě známe zákonnou úpravu o místním referendu – zákon č. 22/2004 Sb. Ten umožňuje místní referenda na úrovni obce, rozhodující o věcech, které patří do samostatné působnosti obce. Nelze jej konat v zákonem stanovených případech, především pokud by položená otázka byla v rozporu s právními předpisy, referendem nelze odvolat či zvolit starostu atd. Hlavním problémem zákona o místním referendu však patrně dlouho bylo, že předpokladem platnosti rozhodnutí byla účast nadpoloviční většiny občanů obce. Tato zákonná podmínka znamenala vzhledem k obecně nízké volební účasti takřka vždy neúspěch referenda; je dobře, že novelou zákona byla snížena na současných 35 % s tím, že pro musí hlasovat nejen nadpoloviční většina z oněch nejméně 35 % oprávněných osob, ale zároveň i alespoň 25 % z celkového počtu občanů obce.

Na úrovni krajů možnost referenda neexistuje. Před nějakým časem Jihomoravský kraj podal jako svoji zákonodárnou iniciativu návrh zákona o krajském referendu. Návrh však obsahoval mnohé sporné a rozporuplné body, a tak byl nakonec bez projednání v Poslanecké sněmovně samotným předkladatelem stažen. Je však možné a pravděpodobné, že diskuse o referendu i na úrovni krajů se nadále povedou. Otázkou budiž, zda zvláštním zákonem o krajském referendu, nebo spíše podřazením krajů pod zákon o místním referendu, samozřejmě po novelizaci zákona. Docela obtížně by se např. stanovovala otázka, jež by se skutečně týkala nejlépe všech obyvatel kraje, nikoliv jen jeho části. Snad výše krajských daní... Budou-li jednou u nás zavedeny, teď je neznáme. Ale zda postavit, či nepostavit kus silnice v jednom okrese zajímá především občany onoho okresu. Je rozumné v tomto případě uvažovat o referendu? Nemyslím.

Otázek je spousta. A není nic horšího než jednoduchá, a tedy pak i snad špatná řešení. Třeba názor, že by bylo lepší zákon o referendu schválit málem za každou cenu a málem v jakékoliv podobě, nesdílím.

Kde jinde hledat odpovědi, náměty a rozumy než v zemi nejen čokoládě a sýru zaslíbené? Ve Švýcarsku, zemi kantonů a přímé demokracie – referenda. Jedním z konkrétních plodů dohody mezi Libereckým krajem a Kantonem St. Gallen u Bodamského jezera byla pro mne před časem možnost studijního pobytu na úřadu vlády kantonu v době přípravy referenda.

Švýcarsko má na svých 7,5 milionů (asi 1/5 cizinci) obyvatel 26 spolkových států, kantonů a polokantonů, a v nich 2758 obcí. Parlament má dvě komory. Poslanci Národní rady – je jich jako u nás 200 – jsou voleni poměrným systémem v každém kantonu zvlášť, druhá komora (a la náš Senát) má 46 členů – po dvou zástupcích za každý kanton, po jednom za půlkanton bez ohledu na velikost, tedy modifikovaný německý model, který by mně byl, i pokud jde o ČR, docela sympatický. Vládnutí je postaveno na dva principech – dohody (vláda rozhoduje v konsensu) a právě na principu lidového hlasování – referendu. Ústavně je suverénem lid – občané; jemu podléhají s konečnou platností všechna rozhodování jak na úrovni obcí, tak i kantonu či konfederace.

Referendum je tu skutečně fenomén, je velmi časté a obecně platí, že jeho výsledek je pro politickou reprezentaci závazný; nevylučuje se však možnost opakovaného hlasování o téže otázce, třeba po roce, po dvou...

Referendum je povinné, jedná-li se o změnu ústavy nebo členství v mezinárodních organizacích (o EU se tam hodně mluví, ale Švýcarsko je podobně jako Norsko zřejmě příliš bohaté na rychlou akceptaci plného členství – škoda, třeba i pro ČR). Fakultativně je možno vyhlásit referendum téměř vždy, o všech nových zákonech či změnách stávajících. Pro zajímavost, hlasovat prý nelze o platech státních zaměstnanců... Rovněž všechny zákony přijaté parlamenty na různých úrovních podléhají kontrole občanů prostřednictvím možnosti vyvolat k zákonu lidové hlasování. Když výbor, který si občané založí, sežene potřebné množství podpisů, je povinnost o nově přijatém zákonu vypsat v zákonem stanovené době referendum. A podle jeho výsledku buď zákon vstoupí v platnost, nebo také ne. Rovněž mohou občané sami prostřednictvím tzv. občanské iniciativy navrhovat nové zákony. Opět: když výbor sežene dostatek podpisů, uskuteční se o návrhu referendum. A rozhodovat v referendu lze skutečně úplně o všem, jak ukazuje příklad hlasování v kantonu St. Gallen, kterého jsem se zúčastnil. Referendum se uskutečnilo na úrovni státní, kantonální i na úrovni obce. Otázek bylo pět:

1. Na úrovni státní – zachovat dosavadní počet zdravotních pojišťoven (78), nebo jej snížit na jednu jedinou pojišťovnu?

2. Na úrovni kantonu – zmenšit počet volených členů kantonální rady, krajského parlamentu ze stávajících 180 na 120?

3. Na úrovni kantonu – poskytnout příspěvek na zdravotní pojištění těm, kteří jej z finančních důvodů nemohou platit?

4. Na úrovni obce – umožnit cizincům žijícím v obcí účast na veřejném životě formou vyjádření k různým otázkám?

5. Na úrovni obce – snížit daně placené obci?

Důležitým prvkem systému referend ve Švýcarsku je, že pro platnost výsledku referenda (je závazný!) není žádný limit účasti občanů. Může jich přijít jedno procento anebo 100 %, výsledek prostě platí. Úvaha je jednoduchá – možnost přijít rozhodovat mají všichni, jestli toho občané využijí, je jejich věc a jejich odpovědnost k obci, kantonu, konfederaci. Kdo nepřijde, nemůže si pak stěžovat na výsledek referenda, kterého se nezúčastnil.

Další důležitou věcí je, že se nevolí jen v tzv. volební neděli na příslušných úřadech vhozením hlasovacích lístku s ANO nebo NE do urny. Volit můžete již čtyři dnypředem kdykoliv v úředních hodinách na příslušném úřadě.

A co mně připadá vůbec nejdůležitější – volit je možno i korespondenčně. Do obálky (s hlasovacími lístky ji dostane každý občan čtyři týdny před referendem do místa bydliště) vloží identifikační vlastnoručně podepsaný lístek a příslušně označené hlasovací lístky, vhodí obálku (poštovné zdarma) do poštovní schránky a má odvoleno. 90 % občanů kantonu St. Gallen, ale i celého Švýcarska využívá právě tuto možnost. Volební lístky se na úřadě ukládají a ve volební neděli z nich společně s těmi osobně do urny vloženými spočítá volební komise celkový výsledek. Korespondenční hlasování se úspěšně využívá už třicet let. Nepochybně zvyšuje účast. Velmi inspirativní i pro ČR, podle mého názoru. Zároveň se ve Švýcarsku velmi diskutuje do budoucna i o internetovém hlasování.

A jak to v St. Gallenu tehdy nakonec dopadlo? Voliči odmítli na celostátní úrovni snížit počet zdravotních pojišťoven, přijali změnu počtu volených zastupitelů do kantonální parlamentu ze 180 na 120 (překvapivé), podpořili výplatu příspěvků na zdravotní pojištění sociálně slabším, umožnili účast cizinců na veřejném životě, a co bylo pro mě nejpřekvapivější, odmítli možnost snížení daní: prý tak většinově kladně zhodnotili kvalitu veřejných služeb. Volební účast byla 40 %.

Výsledek referenda nebyl v St. Gallenu nijak oslavován, ani zvlášť využíván; jak už jsem uvedl, politika je postavena na principu konsensu a respektu. Pro zajímavost, prý pouze a jenom Svobodní demokraté (FDP) oficiálně podpořili snížení počtu členů kantonálního zastupitelstva. Jejich plakát s heslem „Méně je více“ a akváriem přeplněným rybičkami byl vtipný a zřejmě měl úspěch mezi voliči.

Co z této švýcarské zkušenosti přenést do českého politického života? Ve Švýcarsku referendum funguje 300 let, jsou tam na ně zvyklí a občané si neumějí představit, že by veřejná správa fungovala bez tohoto institutu přímé demokracie. Ptal jsem se tam ale, zda se tak politici svým způsobem nezbavují odpovědnosti za výsledek svého působení. Mohou přece vždy říci, když to nebude fungovat: já to nechtěl, ale referendum rozhodlo. Odpovědí mi bylo pokrčení ramen a možná tichý souhlas... Na druhé straně jsou někdy na pořadu dne otázky natolik zásadní, že by stálo za to se zeptat na názor lidí, zvlášť když je neměly strany před volbami ve volebním programu. Naše tradice je ovšem na rozdíl od švýcarské založena spíše na zastupitelské demokracii. Když už tedy referendum, tak vyvážené ve vztahu k institutům demokracie zastupitelské.

Ale něco by se podle mě i v ČR změnit mohlo a mělo. A třeba hned. Velmi bych se přimlouval za zavedení korespondenční formy hlasování na všech úrovních voleb v ČR! Nejsme moc spokojeni s relativně nízkou volební účastí, a kdyby voliči nemuseli do volebních místností a měli možnost hlasování i poštou, byla by účast určitě vyšší. A třeba pokud jde o druhé kolo voleb do Senátu, velmi bych doporučoval, aby i v tomto případě byly volební lístky doručovány všem voličům do místa trvalého pobytu ještě před hlasováním, aby je nedostávali až ve volební místnosti. Podle mě by volební lístek v poštovní schránce ponoukal k návštěvě volební místnosti; jinak bývá účast ve druhém kole senátních voleb velmi tristní. Prostě cílem každé demokracie musí být, aby se na ní podílelo co nejvíc občanů! A to se musí stát snažit nejrůznějšími způsoby a organizačně technickými opatřeními zajistit a občanům nabídnout.

Jiří Němec (1955) je právník, žije a pracuje v Liberci.

Obsah Listů 1/2010
Archiv Listů
Autoři Listů

Jiří Němec

Referendum – ano, či ne?

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu