Vladimír Heger

Zpráva o stavu správy

Mezi bilancemi, které provázejí uplynulé dvacetiletí, by nemělo chybět ani hodnocení místní a regionální správy. Zatímco v centru zájmu veřejnosti a médií byla v devadesátých letech především ekonomická transformace, nenápadné systémové změny v samosprávě měst a obcí probíhaly postupně a často mimo světla televizních kamer. Nezapomínejme, že budování státu probíhalo také zdola. Protože obecní správa byla v kompetenci národních ministerstev a parlamentů, projevily se hned po roce 1989 rozdíly mezi vývojem v České republice a na Slovensku. Rozpad Československa v tomto smyslu neznamenal pro obce a regiony zásadní změnu a další vývoj obou samostatných států rozdílné přístupy k územní správě jenom potvrdil.

Vývoj veřejné správy na místní a regionální úrovni v uplynulém dvacetiletí můžeme rozdělit do tří etap. Na počátku 90. let došlo k obnovení demokratické samosprávy přijetím zákona o obcích a úspěšným průběhem prvních komunálních voleb v roce 1990, zároveň došlo k systémové změně zrušením krajských národních výborů a posílením role okresních úřadů. Ve druhé fázi, která probíhala na přelomu 90. let a nového století, proběhla institucionální reforma, jejímž výsledkem bylo zrušení okresních úřadů a jejich nahrazení obcemi s rozšířenou působností. Zároveň byl naplněn požadavek ústavy na vznik vyšších územních samosprávných celků. V nynější, třetí fázi nedochází k podstatným institucionálním změnám, ale k usazování a prohlubování systému a k naplňování nových požadavků na modernizaci, které vycházejí nejen z potřeb společnosti, ale také z členství v mezinárodních institucích, především v Evropské unii, OECD a Radě Evropy. Tento vývoj je doprovázen nepřetržitými změnami legislativy a financování různých stupňů veřejné správy.

Vznik demokratické místní samosprávy na počátku 90. let znamenal především odstranění subordinace nižších správních celků vůči vyšším, typické pro éru národních výborů. Nyní dostávají místní samosprávy nezpochybnitelnou samostatnou působnost, do níž nemůže zasahovat stát ani jiné správní celky. Na druhé straně zůstávají a dokonce přibývají administrativní záležitosti, které stát prostřednictvím zákona deleguje na obce.

V první fázi spočívala profesionalita politiků a úředníků ve schopnosti adaptovat se na nové poměry, samotná politicky neutrální odbornost přijde ke slovu až ve druhé polovině 90. let a bude na místní a regionální úrovni vyřešena uspokojivěji než na ministerstvech.

Města se stala arénou politických koncepcí a hlavní slovo zde měly politické strany, které působí i na celostátní úrovni. Některá města usilovala o prestižní titul měst statutárních, v jejichž čele nestojí starosta, ale primátor, a podařilo se jim postupně prosadit rozšíření jejich počtu. Stranou zůstal záměr zákonodárce, aby mělo statutární město právo dále se územně členit na obvody s vlastní samosprávou. Této příležitosti využila jenom některá města, vyjmenovaná v zákoně. Z hlediska právního postavení nebo financování však není mezi obcí a statutárním městem žádný rozdíl. V 90. letech kopírovalo politické obsazení měst vývoj centrální politiky. Převahu na radnicích měst získala ODS, která vytvářela pravicové i různobarevné koalice.

Výsadní postavení si ODS budovala také na úrovni Svazu měst a obcí, který se stal formálním reprezentantem všech obcí. Hlavní slovo tu měli především představitelé měst a malé vesnice zůstávaly v pozadí, ač mají výrazně větší počet zástupců. To bylo důvodem k vytvoření komorového systému, který reprezentoval statutární města, města a malé obce. Přesto však má Svaz měst a obcí stále problém s členskou základnou. Reprezentuje sice většinu obyvatel České republiky, ale zdaleka ne většinu municipalit (jako třeba slovenský ZMOS). Mnoho malých obcí dává přednost členství v menších regionálních sdruženích nebo ve Spolku pro obnovu venkova, který prosazuje stejnojmenný program, vyhlášený již Pithartovou vládou. Města a obce všech velikostí vstupovaly do euroregionů, které byly nejen zdrojem přeshraničních kontaktů, ale také cestou k dosažení evropských peněz ještě před vstupem do Unie.

Početné malé obce nebyly místem ideologických střetů jako města. Mnohde byl dokonce problém vytvořit novou reprezentaci a nezřídka ve funkcích pokračovali předchozí předsedové národních výborů. Ve volbách nerozhodovala příslušnost k politickým stranám, ale důvěryhodnost osobností, které jsou pod každodenní kontrolou občanů. Obyvatelé malých obcí uvítali konec éry střediskových obcí, které byly obdobou přehnané integrace zemědělských výrobních kolosů, a dali přednost budování skutečné místní komunity před administrativní uniformitou. Začal proces osamostatňování obcí od střediskových obcí nebo od měst, do nichž byly před rokem 1989 násilně integrovány. V prvních komunálních volbách se volilo do 5756 obcí, dnes je v ČR asi o pět stovek samostatných obcí více. Zákonem daná možnost vystoupit z předchozího celku střediskové obce nebo oddělit se od většího města vedla ke zvyšování počtu místních samospráv. Taková správní roztříštěnost je sympatická z hlediska demokratické pestrosti, ale povážlivá z hlediska financování a zajišťování stejných podmínek pro občany na celém území státu. Patří k výrazným českým specifikům a z evropského hlediska je srovnatelná jen se situací na Slovensku a ve Francii. Jde o výsledek historického vývoje, správní tradice, přírodních podmínek, ale také velmi širokého pojetí práva na místní samosprávu, které se prosadilo v 90. letech. Vznik nové samosprávy byl ze zákona umožněn na základě místního referenda, jehož účastníky jsou pouze občané, kteří se chtějí oddělit od většího správního celku, nikoli všichni občané daného celku. Až pozdější legislativa dospěla k vytvoření přísnějších podmínek pro vznik nové obce.

Úspěšně se rozvíjely mikroregiony a zájmová sdružení obcí, které výrazně přispívaly k rozvoji území nezávisle na regionálních správních strukturách vytvořených státem, i když je dodnes mnohdy kopírují (například správní území okresu nebo obce s rozšířenou působností bývá někdy současně regionálním sdružením obcí). Sdružení obcí by se mohla stát základem budoucí dobrovolné integrace obcí, zatím ovšem není takový postup politicky průchodný. Nedochází u nás ke vzniku společných obecních úřadů jako na Slovensku a proces eventuální integrace nepřináší finanční výhody jako ve Francii.

Převodní páky v území

Podle názoru mnoha odborníků došlo v roce 1990 ke zrušení krajských národních výborů bez náhrady unáhleně. Nezastupitelná koordinační role, příslušející vyššímu správnímu celku, byla přenášena na okresní úřady, které se staly v 90. letech hlavní páteří správního systému. Plným právem se jim říkalo převodní páky vlády v území. Rychlá přeměna 75 okresních úřadů na instituce s všeobecným výkonem státní správy, fungující v demokratickém prostředí, proběhla v 90. letech profesionálně a bez větších problémů. Vedení okresních úřadů bylo šancí pro řadu regionálních politiků, kteří si rychle osvojili roli nestranných státních úředníků. Přednostové okresních úřadů byli jmenování vládou na návrh ministra vnitra a politická konstelace prvních vlád vedla logicky k tomu, že v čele okresních úřadů převažovali představitelé ODS. Jako loajální profesionálové nebyli většinou radikálně obměněni ani v období sociálnědemokratické vlády (na rozdíl od radikálních výměn regionálních politiků, které probíhaly na Slovensku). Okresní úřady garantovaly stejný výkon státní správy na celém území státu a plnily četné nepopulární úkoly přenášené státem z centra.

Zásadní systémový problém, který trvá dodnes a zdá se být nerozlousknutelným oříškem, byl zaklet v koordinaci ministerstev, jež měla okresní úřady metodicky řídit. Státní správa jako celek spadá kompetenčně pod gesci ministerstva vnitra, ale ani síla tohoto resortu nedokázala donutit některá ministerstva k systematičtější spolupráci s okresními instancemi. Vztah ministerstev k okresům byl vždy ovlivňován momentální politickou reprezentací a osobními (často také stranickými) kontakty přednostů okresních úřadů s reprezentací jednotlivých ministerstev.

Nedokonalost systému se projevovala také v institutu okresního shromáždění, který byl v zákoně o okresních úřadech zamýšlen jako dočasný, ale fungoval delší dobu, než bylo zdrávo. Okresní shromáždění bylo prvkem samosprávy, implementovaným do těla státní správy. Představitelé vybraných obcí tu hlasovali o rozdělení rozpočtu, který předkládal přednosta okresního úřadu. Počet hlasů v okresním shromáždění byl dán počtem obyvatel obce a v některých okresech s výrazným vlivem větších měst se projevil deficit paritních hlasů.

Mají kraje identitu?

Složité vztahy mezi státní správou a místní samosprávou v 90. letech měla vyřešit institucionální reforma v duchu decentralizace, která byla provedena vládou sociální demokracie na přelomu století. Zrušení okresních úřadů a jejich nahrazení 205 obcemi s rozšířenou působností bylo výsledkem složitého vyjednávání, při němž hrály roli nejen věcné argumenty, postavené na přirozené spádovosti území a velikosti správního obvodu, ale i politické dohody. Zcela radikální změnu představoval nejen model, v němž místní samosprávy vykonávají většiny agend, které dříve vykonával stát, ale především politicky choulostivý fakt, že správní území obce s rozšířenou působností je širší než volební obvod obce. Občané menších obcí ve správním obvodu jsou tak závislí na organizačních opatřeních jiné samosprávy, kterou si nezvolili. Pozitivním prvkem bylo, že se podařilo udržet všeobecný charakter správního orgánu v území a nedošlo k roztříštění na množství úřadů pod gescí různých ministerstev jako při obdobném decentralizačním procesu na Slovensku. V některých strategických oblastech si ovšem ministerstva svá působiště v území udržela (například finanční úřady a úřady práce). Záměrem bylo přiblížit úřední agendy občanovi přímo do obce. Tento občan by však měl být dostatečně poučený, aby mohl rozlišit samostatnou působnost obce od působností, které byly na obecní úroveň přeneseny státem. Rozdíl mezi politickým a správním rozhodnutím obce by měl být pro voliče naprosto zřejmý, přestože mnozí úředníci v zájmu efektivity často vykonávají oba druhy činnosti.

Během reformy institucí veřejné správy často zaznívala prohlášení představitelů místní samosprávy, že obce jsou schopny převzít agendy okresních úřadů a vykonávat je levněji než úřady řízené přímo státem. Převažovaly důvody ekonomické, nikoli systémové. Spojený model, v němž byla samospráva nositelem důležitých činností, které náležejí státu, byl stvrzen i usnesením Poslanecké sněmovny. Takový přístup je v evropských poměrech poměrně ojedinělý. Například pro francouzské experty, kteří se podíleli na vyhodnocování české správní reformy, byl něčím nepochopitelným. Dodnes je mnohými odborníky považován za problematický zejména z hlediska transparentnosti a kvůli komplikovanějším kontrolním mechanismům. Přijetím spojeného modelu se český správní systém ještě více vzdálil od slovenského, který je založen na důsledném oddělování státní správy a samosprávy.

Vztah státu k obcím a krajům po institucionální reformě se ještě více zpolitizoval, nedostatečná vyjasněnost kompetencí mezi státem a územní samosprávou musí být permanentně doplňována konsenzuálními rozhodnutími. Vysoké náklady spojené s výkonem agend státní správy vedly k omezenému plnění volebních programů obcí a k větší závislosti na financování státu.

Ještě výraznější politické licitace než při rozdělování správních okrsků obcí se odehrávaly kolem konstituce nových krajů. Krajské národní výbory byly v roce 1990 zrušeny, ale území kraje, které dávalo pevný rámec organizaci policie, soudů a některých státních úřadů, fungovalo dále a působilo jako varovné memento, že by měl být naplněn ústavní článek o vyšších územních samosprávných celcích. Debata se vedla dlouho a nebyla uspokojivě vyřešena ani vznikem čtrnácti nových krajů. Politizace vedla k tomu, že se k věcnému problému bohužel přistoupilo z opačného konce. Řešil se přednostně počet správních celků a jejich sídlo, zatímco kompetence zůstaly až na druhém místě. Výsledkem je zbytečně vysoký počet krajů, nepraktický z hlediska strategického rozvoje území i čerpání evropských peněz. Byly naplněny ambice velkých měst, které se nově staly sídly krajů (Olomouc, Zlín, Pardubice, Liberec, Karlovy Vary, Jihlava) a Praha si udržela své výsadní postavení, vyplývající z působení centrálních úřadů. Pro občany to ovšem znamenalo nesamozřejmost krajské identity, která je dodnes na nízké úrovni. Mnohem silnější je historicky ustálená příslušnost občana k obci nebo ke státu. Občan má přímý vztah především k obci, vztah ke kraji pociťuje jen zprostředkovaně, zejména skrze zřizovatelské funkce kraje v sociálních věcech, školství a kultuře. Projevuje se to zejména v okrajových územích některých krajů (například obyvatelé Roudnicka se cítí být více součástí středních Čech než Ústeckého kraje nebo obyvatelé Jeseníků mají dost daleko do zeměpisně i kulturně dosti odlišné Olomouce). Posilování krajské identity patří k velkým úkolům politické reprezentace krajů, protože kraj může být funkční tehdy, pokud bude kompaktním celkem nejen z politicko-správního, ale rovněž z kulturního hlediska.

Vrchnostensky i demokraticky

Po roce 2000 se ukázalo, že nový systém slibované úspory nepřinesl. Na ministerstvech měly být vykonávány pouze koncepční záležitosti a předpokládalo se, že převodem na nižší správní články se omezí provozní činnosti. Počet úředníků v centru se však nesnížil a výrazně narůstal počet zaměstnanců krajů a obcí. Cestou úspor se jako první vydaly obce s rozšířenou působností, na nichž nyní leží tíha většiny správních činností vykonávaných pro občany. Okřídlenými hesly se staly outsourcing a vnější audit. Náklady na činnost firem stojících mimo úřad ovšem mohou být někdy vyšší než platy propuštěných úředníků. Soukromí auditoři zase obvykle postupovali podle vzorců aplikovatelných pro podnikatelský sektor a neznali dostatečně prostředí úřadů, například nutnost neustále reagovat na měnící se politická rozhodnutí a na permanentní legislativní změny. V mnoha případech nakonec stejně podklady pro auditorské firmy zpracovávali nad rámec svých běžných pracovních povinností zaměstnanci úřadu a auditor byl pouze autorem formálního zpracování a úhledného zabalení informací, které získal zdarma (byť by mělo jít většinou o informace veřejné). Jako už mnohokrát se projevila ideologie úspor za každou cenu, která nebere v úvahu kvalitu správy, osobní vazby politické reprezentace na auditorské firmy a skutečnost, že někteří politici se rozhodli reformovat úřad, který pořádně neznají.

Nezbytná modernizace veřejné správy, která probíhá ve všech evropských zemích, byla spojena s rozvojem informačních technologií. Přes některé snahy centra probíhaly jejich nákup a zavádění od 90. let chaoticky, nechávalo se volné pole iniciativám jednotlivých úřadů, což znemožňovalo vybudování jednotného informačního systému. Dodnes má každé ministerstvo svůj vlastností informační systém, který je propojen na nižší články správního systému, což vede k redundanci kolujících dat a k velké zátěži občanů i úředníků. Také radnice byly vybavovány různými firmami a ani úsilí ministerstva vnitra nebo Svazu měst a obcí o jednotný nákup techniky (zejména prostřednictvím akreditace firem) nesměřovala ke kýženým úsporám. Až nutnost v podobě zrušení okresních úřadů a vzniku pověřených obecních úřadů vedla k rozsáhlejšímu propojování informačních systémů a k implementaci možností informačních systémů do zákonů. Situace se začala radikálně řešit až vznikem samostatného ministerstva informatiky, které ovšem přes všechnu snahu nedokázalo koordinovat záměry jiných ministerstev.

Zavedení kontaktních míst CzechPOINT a datových schránek nemůže být dostatečně efektivní, nedojde-li k propojení registrů, které se nepodařilo uskutečnit Topolánkově vládě. Stále přetrvává „resortimus“, který patrně nezmizí, dokud bude mít každé ministerstvo pevně stanovený vlastní rozpočet a nebude se investovat do společných víceresortních projektů. Informatizace veřejné správy se zavádí s cílem zrychlit vyřizování agend a zmenšit počet úředních úkonů. Ale snadnost elektronické komunikace může vést i k opačnému efektu, k vytváření velkého množství elektronických dokumentů, které budou pro veřejnou správu i občany přítěží a povedou k sekundární byrokratizaci.

Velmi populárním politickým gestem je snižování administrativních nákladů, prezentované veřejnosti zjednodušeně jako omezování počtu úředníků. Apriorní nedůvěru vůči úředníkům pěstují politici také u svých voličů. Nejdříve je však třeba provést důkladnou analýzu činností, procesů a agend vykonávaných úřady, a teprve poté upravit počet pracovníků a použité nástroje, včetně nových elektronických technologií. Jinak jde o marný a nákladný proces, protože s každým novým zákonem se mění požadavky státu na veřejnou správu na místní, výkonné úrovni.

K vlastnostem kvalitní správy patří předvídatelnost rozhodnutí. U vrcholných politiků se jí nelze nadít, měla by tedy být garantována kvalitními zákony a neutrálními úředníky. Nízká úroveň předvídatelnosti rozhodnutí parlamentu a vlády omezuje možnost místních a krajských samospráv plánovat koncepčně v rámci volebního období nebo v delší časové perspektivě. Občan má ztíženou možnost předvídat kroky státu a místních úřadů. Zlepšení nemůžeme hledat u odborníků, kteří plní zadání politiků, ale primárně ve sféře politiky.

Z předlistopadového období stále přežívá autoritativnost politiky, jejímž projevem je také centralismus. Decentralizace vyžaduje jistoty zákona a rozvinutou občanskou společnost, jinak je pouze formální. Mnohé pokusy o reformu a modernizaci byly deformovány úzce pragmatickým pohledem, který upřednostňuje ekonomické aspekty a technokratický přístup ke správě věcí veřejných. Demokracie ovšem není měřitelná pouze efektivností úřadů, ale především šíří možností pro rozhodování občana, a ty nemusí být vždy efektivní z hlediska většiny daňových poplatníků. Povýšenost politiků, kteří pohlížejí na úředníky jako na pouhé zaměstnance firmy, jež jim náleží díky volebnímu vítězství, nebere v úvahu dočasnost volebních výsledků a politiku nechápe jako službu občanům, ale jako pouhý boj mocenských elit. Takový přístup bohužel zdomácněl i na nižších úrovních veřejné správy a je v rozporu s modernizačními tendencemi, které jsou potom redukovány jen na ekonomickou úspornost vedených agend a na využití investice z veřejných rozpočtů pro soukromé firmy.

Přes všechny radikální politické proklamace o nutnosti reformy a přes všechna srovnání s jinými správními systémy je jasné, že pro dlouhodobý vývoj veřejné správy je rozhodující především středoevropská tradice. Vždy se budou střetávat ideologie a odbornost, nutnost stability a flexibilita, reagující na aktuální společenské změny, tradice a modernizace, technologie a lidský faktor.

Jak skloubit požadavky státu s potřebami místní demokracie? Tato otázka asi nebude nikdy uspokojivě vyřešena. Česká veřejná správa si udržuje tradiční vrchnostenský charakter, založený na podřízenosti občana vůči úřadu. Přezíravý postoj politiků vůči úředníkům převádí tento vztah na podřízenost občanů vůči politikům. Vedle toho ovšem stojí legitimní práva občana jako voliče, daňového poplatníka a klienta úřadů veřejné správy. Ve správním modelu, kde chybí přesné vymezení hranic mezi mocí státu a možnostmi samosprávy, se daří vrchnostenský model dobře konzervovat.

Vladimír Heger (1958) se zabývá veřejnou správou a regionalistikou.

Obsah Listů 1/2010
Archiv Listů
Autoři Listů

Vladimír Heger

Zpráva o stavu správy

Převodní páky v území

Mají kraje identitu?

Vrchnostensky i demokraticky

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu