O krizi a ústavě s Vladimírou Dvořákovou a Václavem Žákem

Je prezident notář?

Nová vláda Jana Fischera se ujala funkce. V říjnu by se měly konat předčasné sněmovní volby, a pokud se vyjednávání o kabinetu po nich neprotáhne, měla by být mise Fischerovy vlády zhruba půlroční. Snad proto se o ní hovoří jako o vládě překlenovací, úřednické, letní... Když se ale člověk podívá do ústavy, nic takového tam nenajde, hovoří se pouze o vládě České republiky. Jakou vládu tedy vlastně máme?

Vladimíra Dvořáková: Máme vládu, která ještě nemá důvěru parlamentu a o ni musí do třiceti dnů požádat. Když důvěru dostane, je to v podstatě klasická vláda. U nás je ústavní tradice, že vláda žádající o důvěru říká zároveň, jaký bude mít program. Vůbec se mi nelíbí ony přívlastky – její mandát bude takový, jaký jí poskytne parlament.

Znamená to, že bude plně závislá na stranách, nebo si ministři či celý tým troufnou na něco, co by se nejsilnějším politickým stranám nelíbilo?

Václav Žák: Novináři používají přívlastky proto, že nejde o vládu úplně normální: je součástí řešení politické krize. Nesedí v ní přímo zástupci stran, ale nominovaní úředníci. Může sice očekávat od Sněmovny podporu, dokonce rozsáhlejší než předchozí vlády, ovšem za předpokladu, že se bude držet v mantinelech, které vytyčí shoda hlavních stran. Přívlastku „překlenovací“ bych se proto nevyhýbal. Pochopitelně, vláda se bude muset o všech důležitých věcech dohadovat se stranami. Na druhé straně budou mít strany tendenci se od ní distancovat, vždyť ji ustavily právě proto, že potřebují určitý odstup vůči nepopulárním opatřením, která bude nutno učinit.

Nová vláda zatím nemá ambice dělat něco, co by vybočovalo z představy politických stran. Ovšem objevily se spekulace, že premiér by mohl zcela vyměnit kabinet a ve spolupráci s prezidentem republiky dovládnout klidně i do roku 2010, kdy vyprší řádné období Poslanecké sněmovny.

Vladimíra Dvořáková: Společnost by měla pozorně sledovat, jestli k vybočení z ústavních pravidel dojde, to by bylo varovné znamení odklonu od demokracie. Ovšem pokud novináři považují za největší problém, že vláda bude záviset na parlamentu, nechápu, jak si to hlídání demokracie představují. U nás existuje zvláštní sen – když to trošku přeženu –, že ideální by byla vláda, která by se rozhodla ignorovat poměr sil v Poslanecké sněmovně. To je ale přece v rozporu s demokracií.

Takovouto atmosféru vytvářejí sami politici, kteří neustále zdůrazňují, že to bude vláda úřednická, že s ní nemají mnoho společného...

Václav Žák: Spekulace vyplývají spíš z bujné fantazie, která není založena na realistickém hodnocení motivací členů vlády. Co by z toho měli, kdyby se postavili proti hlavním stranám? Vždyť se chtějí vrátit do svých kariérních funkcí ve státní správě, kde budou závislí na vládě vzešlé z budoucích voleb. Prezident jim kromě diplomatických míst na pár let nemůže nabídnout nic jiného.

Na ministerstvech jsou teď odborníci, ministrem financí je Eduard Janota, který o rozpočtu rozhodoval léta bez ohledu na to, jaká vláda je u moci. Co to znamená pro premiéra? Bude loutkou poslouchající nejsilnější strany, jak se někteří domnívají, nebo se opře o popularitu odborníků, které má ve vládě, a pokusí se rozhodovat, samozřejmě po konzultacích s politickými sekretariáty, sám?

Václav Žák: Jak říkala profesorka Dvořáková, v demokracii vláda odpovídá sněmovně. Premiér, který nebude se sněmovnou komunikovat, je sebevrah, a ne premiér. Kéž byste měl pravdu, že na všech ministerstvech je někdo jako Eduard Janota, který má vynikající pověst nezkorumpovaného profesionála. To by bylo ideální. Taková situace bohužel není, dvacet let od revoluce nemáme zákon o státní službě, který by zajišťoval kariérní postup takových lidí. Mimochodem, Janota nesestavoval „svoje“ rozpočty, ale kompetentně naplňoval politická zadání, což je přesně to, co má profesionální státní služba dělat. Málokdo si uvědomuje, jaká je to katastrofa, že máme málo Eduardů Janotů.

Kdybychom jich měli hodně a byli na každém ministerstvu, možná by si politici ušetřili problémy a skutečně by se pak dalo hovořit o vládě úředníků. Bylo by to asi jednodušší.

Vladimíra Dvořáková: V každém státě musí být jistá kontinuita rozhodování; vláda může být levicová, může být pravicová, ale rozhodování se musí opírat o profesionální přístup. Vláda dá politické zadání a úředníci je profesionálně připraví. Jenže u nás bývá zvykem, že po nástupu nové vlády se mění výrazně osazenstvo ministerstev, a to nejen náměstků, jejichž funkce se osazují straníky z koaličních stran, nezřídka se mění i ředitelé odborů, což znamená, že diskontinuita je obrovská. Dalším problémem jsou tzv. poradci, kteří ani nemusejí být placeni vládou, ale podílejí se na rozhodování. Vzpomeňme na pana Dalíka, který jde za novinářem z ČT a říká mu, že ho posílá premiér. Politickou situaci reálně ovlivňuje člověk, který nenese žádnou odpovědnost, nezveřejňuje svoje příjmy atd. To je naprosto neošetřeno. Netýká se to jenom premiéra: s hrůzou jsem zjistila, že na různých ministerstvech existují týmy, které mají klíčové slovo při rozhodování, ale nejsou součástí standardního rozhodovacího procesu. Pak je ovšem s transparentností rozhodování konec.

Úkolem nové vlády má být jistě dokončení předsednictví Rady EU. V této souvislosti se vedou spory, zda klíčový červnový summit EU by měl řídit premiér, nebo prezident republiky. Za zahraniční politiku nese odpovědnost vláda, zároveň se v ústavě píše, že prezident zastupuje stát navenek…

Václav Žák: Není to úplně jednoduché. Ústava předpokládá, že prezident je konsensuální člověk. Má funkci ceremoniální, má funkci mediátora při krizích a pak má vlastní kompetence. Ve všech ostatních ohledech by se měl držet v zákrytu za vládou. Právě proto, že za zahraniční politiku zodpovídá vláda, měl by se v tomto ohledu držet not, které vláda napíše. Neměl by provozovat vlastní zahraniční politiku, což bohužel náš pan prezident dělá. Takže pokud bude ministerský předseda pevný, povede summit Evropské unie on jako představitel exekutivy.

Vladimíra Dvořáková: Je to něco podobného, jako když britská královna čte program vlády, která vyhrála volby. Řízení summitu vidím jednoznačně jako úkol pro premiéra. Ale bránit prezidentovi, aby se setkával s delegacemi, přivítal je, mohl se mezi nimi pohybovat, by mně připadalo nevhodné.

Říká se také, že by možná bylo lepší, kdyby summit řídil Václav Klaus, že má přece jen v mezinárodní politice kontakty, zúčastnil se takovýchto akcí, prostě ví, jak to chodí...

Václav Žák: Myslím že by to nebylo dobré. Prezident Klaus má svoje utkvělé představy a nebere vůbec ohledy na politiku vlády, nemluvě o politice Evropské unie. Předsedající země musí být „honest broker“, čestný vyjednavač, který neprosazuje své názory, ale snaží se sladit rozličné zájmy ostatních zemí. Jedním z hlavních bodů summitu má být přitom otázka nového irského referenda. Tedy vyjednání podmínek, za jakých Irsko bude ochotno referendum zopakovat s nadějí na úspěch. Je naprosto jasné, že prezident by tam prosazoval vlastní agendu. Mohlo by to vést až ke zrušení závěrečného summitu a jeho odložení do švédského předsednictví.

Vláda má dále zemi dovést k předčasným volbám. Cestu k nim by měla otevřít opět jednorázová účelová změna ústavy, to znamená zkrácení funkčního období Sněmovny. Přitom v článku 35 ústavy se nabízí hned několik jiných možností. Historie nás však poučila, že politici je nevyužívají. Už jednou účelově zkrátili volební období. Od té doby měli dost času, aby ústavu změnili. Senát vypracoval návrh, podle něhož by prezident republiky mohl Sněmovnu rozpustit, pokud by se na tom usnesla sama. Ale opět se prosazuje jednorázové řešení...

Vladimíra Dvořáková: Nejsem tím nadšená, ústava by se neměla záplatovat jednorázovými změnami. Byla psána velmi rychle těsně před rozpadem Československa a je v ní řada problematických míst. Bylo by potřeba provést revizi. Samozřejmě když se do ústavy začne zasahovat, budou všichni aktéři přemýšlet, jakou změnu prosadit, aby se jim do budoucna hodila. Proto je změna tak obtížná. Přesto nepovažuji jednorázovou záplatu za nejšťastnější. Nepovažovala jsem to za šťastné ani v roce 1998. Bylo by lepší, kdyby se prosadila aspoň dílčí změna, která by umožnila rozpuštění Sněmovny za určitého poměru sil, souhlasu jedné komory, případně obou.

Za základní problém však dlouhodobě považuji – a po volbách 2006 to bylo naprosto zřetelné –, že ústava, ačkoli není ideální, má jisté procedury, podle nichž se má politický zápas odehrávat. Přesto vznikne-li problém, například volby skončí poměrem 100:100, politická elita hledá cestu, jak ji obejít. Případně se pravidla dokonce poruší. To je velmi špatné vysvědčení po dvaceti letech vytváření demokratického systému. A je to jeden ze znaků, který politologové označují za příznak nekonsolidovanosti demokracie.

Václav Žák: Teoreticky také vyznávám zásadu, že ústavní principy a postupy se mají dodržovat, ovšem platí to, pokud je ústava kvalitní. Naše v tomto ohledu kvalitní není, protože příliš vyvyšuje Sněmovnu nad vládu a činí ji prakticky nerozpustitelnou. Jen si domyslete do důsledků, jaké loutkové divadlo by politici předváděli třemi pokusy o sestavení vlády, přičemž by každý věděl, že programové prohlášení vlády je fraška, že žádná vláda důvěru nedostane, ale ministři se budou uvádět na ministerstva, budou brát plat, dostávat auta na odchodnou, aniž by cokoli dělali. Vedlo by to k takové disgustaci politikou, že by to podlomilo důvěru veřejnosti v demokracii.

V prvorepublikové ústavě byl článek 31, který umožňoval prezidentovi rozpustit Poslaneckou sněmovnu. Nesměl to udělat posledních šest měsíců před volbami. Ten článek se do naší ústavy nedostal. Když jsem se ptal jejích tvůrců, proč ho do ní nezařadili, podívali se na mě jako na duševně chorého a říkali: Přece nenecháme levicového prezidenta rozpouštět pravicovou sněmovnu! Neuvědomili si, že šlo o kontrasignovanou kompetenci, tedy že prezident tak mohl učinit jedině se souhlasem vlády. A tak z ústavy zmizel důležitý článek nátlaku exekutivy na legislativu, nutící zákonodárce k dohodě. A zároveň otevírající cestu k předčasným volbám. Protože takový článek v ústavě nemáme, v případě krize se parlament zablokuje a není schopen fungovat dál, a tak nemáme jinou možnost než dělat záplaty na ústavě, což skutečně není nejšťastnější.

Ale je vůbec možné přijmout trvalou změnu ústavy?

Václav Žák: Každá ústavní změna vyžaduje důvěru mezi základními hráči. Pokud by prezident po usnesení Sněmovnu rozpustit mohl, ale taky nemusel, jeho ústavní role by velmi posílila. Mohl by klidně krizi prolongovat. Chybí-li důvěra, představujete si nejhorší scénáře. Pak by se muselo uvažovat o tom, že by se ústavním kvórem, tedy sto dvaceti hlasy, Sněmovna rozpustila sama, ovšem v krizi by se nemuselo podařit kvóra dosáhnout. Rozpouštět sněmovnu prostou většinou – tak je to v Rakousku – zase připadá většině poslanců nezvyklé. Aby se rozumné řešení mohlo dohodnout, museli by o něm poslanci být ochotni diskutovat. V atmosféře nedůvěry a v časovém stresu nejsou.

Jediná příležitost k racionální změně ústavy byla v době oné tak nenáviděné opoziční smlouvy, kdy měly obě hlavní strany zájem upravit procedury, aby z voleb vycházely silnější politické reprezentace a prezident měl předepsáno, jak má po volbách postupovat. Inspirací byla řecká ústava. To padlo pod stůl. Po volbách v roce 2006 jsme pak půl roku měli vládu-nevládu, prezident nedal šanci druhé nejsilnější straně, nepovedlo se mu vnutit Občanské demokratické straně spolupráci s ČSSD, skončilo to vládnutím s přeběhnuvšími poslanci a kolapsem v čase českého předsednictví.

Jak politici k ústavě přistupují? Když v ní stojí „prezident jmenuje“, vedou se spory, zda jmenovat musí, nebo nemusí. Přitom z logiky ústavy je zřejmé, že by měl. A je to asi myšleno i tak, že ač nejsou stanovené lhůty, měl by tak učinit bezprostředně, bez zbytečných průtahů. Ale politici od začátku přistupují k ústavě podivně. Jsou v ní přesně vymezená pravidla, ale pak dojde k mimořádné situaci, o níž dnes třeba ani netušíme, a opět nastane problém. Nebylo by lepší kultivovat politickou scénu, aby přistupovala k ústavě, jak se má, a ne tvůrčím způsobem?

Václav Žák: Představa, že se ústavními pravidly politici zkultivují, je podle mne mylná. Podívejte se na poslední volbu prezidenta. Všichni byli otřeseni, co se Hradě odehrávalo. Přetahovaná o volitele, náhlé choroby, vydírání, nenávist. Proč tak prezidentská volba vypadá? Protože se i v třetím kole požaduje, aby byl prezident zvolen absolutní většinou, 141 hlasy. Kdyby stačila relativní většina jako v Německu, proběhnou maximálně tři kola první volby – a prezident je zvolen. Není třeba kupovat poslance, není třeba předvádět šarádu opakovaných voleb. Tvůrci ústavy – nepochybně v dobré víře – chtěli donutit poslance a senátory, aby volili konsensuální osobnosti. Ale ukázalo se, že to má opačné důsledky. To jsou důsledky nezvládnutí ústavní teorie v době tvorby české ústavy.

Václav Klaus potřetí být zvolen nemůže. Možná i proto se chová autonomněji, než si kdo dovedl představit. Projevuje se to i v jeho vztahu k Lisabonské smlouvě. Tajemník Jakl říká: „Není to tak, že prezident udělá nějaký formální podpis. Jeho podpis je tou vlastní ratifikací.“ Na druhé straně bývalý ústavní soudce Vladimír Klokočka přirovnal prezidenta k notáři, který podpisem pouze dosvědčí, že vše proběhlo podle pravidel.

Václav Žák: Víte, ono platí obojí. Platí i to, co říká pan tajemník, i to, co říká pan profesor Klokočka. Protože když notář podpis nepřipojí, smlouva notářsky ověřená není.

Notář se nepodepíše, pokud vše neproběhlo podle pravidel. Ale Sněmovna, po ní Senát řádně smlouvu projednaly.

Václav Žák: Příměr má naznačit, že po splnění formálních pravidel smlouvu notář jenom potvrdí. Ale co když řekne: „Pane, vy se mí nelíbíte, vám smlouvu nepodepíšu.“? Pak podepsaná není. To by se teoreticky stát mohlo, jenže potom je možné notáře postihnout, nebo si vybrat jiného. S prezidentem je potíž: když nepodepíše, smlouva není ratifikovaná. Přitom postihnout ho nelze a jiný prezident není. V tom má pan tajemník pravdu.

Za normálních okolností by prezident měl překontrolovat schvalovací proceduru a Ústavní soud by mu měl prověřit, zda je smlouva v souladu s ústavou. A když jsou všechny pochybnosti odstraněny, skutečně by měl jako ten notář smlouvu ratifikovat. Pokud to neudělá, měl by odstoupit. Tím dává najevo, že staví svoji subjektivní vůli nad to, co si přeje lid. A už jsme u problému, kdo hlídá hlídače. Prezidentem by měl být člověk, který respektuje svou ústavní roli v dělbě moci. Pokud se prezident z logiky ústavy vymkne, ústava prakticky nemá nástroje, jak ho donutit, aby roli plnil.

A nemohl by spor řešit Ústavní soud?

Václav Žák: Ústavní soud řeší pouze obžalobu prezidenta z velezrady.

Kdyby to bylo tak, jak tvrdí tajemník Jakl, někdo by mohl namítat, že prezident je v roli absolutního monarchy, který parlament nepotřebuje.

Vladimíra Dvořáková: Jde právě o interpretaci ústavy a ústavní role prezidenta. Skutečně chybějí procedury, které by měly prezidenta buď donutit konat, nebo zajistit výsledek bez ohledu na jeho nečinnost. Například tím, že by ratifikace nastala automaticky po třiceti dnech nečinnosti prezidenta. Říká se tomu pozitivní fikce. Nikdo nepočítal s tím, že k takové situaci může dojít. Prezident, který má v parlamentním systému hrát symbolickou sjednocující roli, by měl zvláště respektovat ústavní procedury. Václav Klaus to také před svou volbou v roce 2003 hlasitě sliboval. A teď vidíme, že – kromě hrátek s Lisabonskou smlouvou – ignoruje rozsudek ve věci soudního čekatele Langera, kterého odmítl jmenovat soudcem z důvodu, který nebyl v žádném zákoně napsán. Ignorovat rozsudky Nejvyššího správního soudu je vážná věc, tím se rozkolísává stát.

Problém je, jak prezident sám sebe definuje ve vztahu k právnímu systému České republiky, a v tom, že veřejnost dodržování formálních pravidel podceňuje. Nepohne s ní, ani když prezident ignoruje rozsudek soudu. Neumím si představit, že by takový postup na Západě prošel. Média by se do prezidenta pustila tak, že by musel rezignovat. Franklin Delano Roosevelt ve třicátých letech chtěl – zcela dle ústavy –, aby Kongres zvýšil počet členů Nejvyššího soudu, protože konzervativní soudci, které nemohl odvolat, mu hatili reformy proti hospodářské krizi. A přestože to Kongres udělat mohl a prezident v něm měl většinu, kongresmani odmítli. Viděli v tom pokus prezidenta ochočit si Nejvyšší soud. Z toho byl skandál a Rooseveltova popularita klesla na minimum. Pokud naše společnost nebude reagovat podobně sebevědomě, bude si prezident dál počínat takto.

Senátorka Alena Gajdůšková řekla, že bude-li prezident bezdůvodně otálet s podpisem Lisabonské smlouvy, bylo by možné zahájit ústavní proces jeho sesazení. Naráží na článek 65 ústavy, v jehož druhém odstavci stojí, že prezident republiky může být stíhán pro velezradu, a to před Ústavním soudem na základě žaloby Senátu; trestem může být ztráta úřadu a způsobilosti jej znovu nabýt. Je návrh paní senátorky realistický?

Václav Žák: Stěží. Veřejnost nerozlišuje vlastizradu a velezradu a odvolání prezidenta z funkce kvůli velezradě, čímž by byl míněn podpis na smlouvě, by nepřijala. Vedlo by to k vážné krizi. Chybí nám běžná procedura impeachmentu, která umožňuje nátlak na prezidenta nebo až jeho odvolání, když odmítne respektovat logiku své ústavní role.

Česká ústava byla tedy sice nějak napsána, ale politici k ní přistupují svérázně a často hledají výklady, které tvůrci ústavy nezamýšleli a které by politikům umožnily vyrovnávat se s krizemi po svém.

Vladimíra Dvořáková: Dá se to tak říci. Ale myslím, že hlavně chybí dostatečná vůle upravit ústavu, aby obsahovala efektivnější procedury. Je pravda, že mnoho věcí se ukáže vždy až v praxi a všude na světě se ústavy mění, což ovšem vyžaduje velmi silný konsensus. A určitou racionalitu – všechny strany, vládní i opoziční, vědí, že jednou budou ve vládě a jindy v opozici, a proto nemá cenu se snažit ústavu měnit tak, aby to bylo výhodné pro jejich momentální pozici.

Václav Žák: Ústavu neinterpretují svévolně jenom politici. Bohužel i v odborné veřejnosti najdeme řadu až absurdních názorů na konstrukci ústavy. Vezměme postavení prezidenta: existují právníci, nejen politici, kteří neodpovědnost prezidenta zakotvenou v ústavě vykládají tak, že si prezident může dělat, co chce. Podle mě to je absurdní výklad. Ústava je právní dokument, jehož základním účelem je bránit subjektivnímu rozhodování ústavních činitelů. To, že je prezident neodpovědný a odpovídá za něj vláda, znamená, že prezident v těchto případech nemá vůbec rozhodovat. To dělá vláda. On je pouze tím „notářem“, který ceremoniálně plní vládní rozhodnutí. Vláda za ně nese odpovědnost před Poslaneckou sněmovnou. Bohužel prezident sám, někteří politici i někteří právníci jsou ochotni prezidentské kompetence vykládat tak, jako by prezident skutečně rozhodoval.

Zkrácený a upravený rozhovor ze studia STOP Českého rozhlasu 6, vysílaný 11. května 2009, vedl Petr Hartman.

Vladimíra Dvořáková

Václav Žák

Obsah Listů 3/2009
Archiv Listů
Autoři Listů

O krizi a ústavě s Vladimírou Dvořákovou a Václavem Žákem

Je prezident notář?

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu