Jakub Charvát

Polský kulatý stůl 1989: jak se (ne)jednalo o volebním systému

Původně se zdálo, že oficiální jednání mezi opozicí a režimní mocí budou v Polsku zahájena již na podzim roku 1988. Idea kulatého stolu byla rozvinuta již 24. srpna. První důvěrné rozhovory mezi představiteli opozice a moci se nicméně odehrály již v polovině roku 1987. Od poloviny září 1988 probíhala jednání o přípravě jednání kulatého stolu (Okragły Stół), která měla započít v říjnu. Záhy ovšem vláda začala obstruovat jednání o jednání. Zmiňovaly se dva důvody: jednak neústupné stanovisko Solidarity týkající se její legalizace; jednak požadavek mocenských orgánů na právo veta ohledně složení eventuální reprezentace odborů u kulatého stolu.

Režimní delegace, především Czesław Kiszczak, se stavěla proti přítomnosti Jacka Kuroně a zejména Adama Michnika s odkazem na to, že nedodržují ústavní pořádek. Ve skutečnosti se orgány zdály být uspokojeny zastavením stávkové vlny a nejspíš byly přesvědčeny, že naleznou takové řešení, které budou schopné plně ovládat. V důsledku obstrukce ze strany starého režimu se tedy nepodařilo zahájit jednání v předpokládaném říjnovém termínu. V listopadu téhož roku pak jednání Mieczysław Rakowski přerušil: při této příležitosti vyhlásí, že Poláci nestojí o stůl kulatý, nýbrž o stůl dobře prostřený.

Jednání u kulatého stolu tak fakticky probíhala až od 6. února 1989. Rozhovory se odehrávaly mezi dvěma tábory – na jedné straně tábor režimní, reprezentovaný Polskou sjednocenou dělnickou stranou (PSDS) a jejími satelity (Sjednocenou lidovou stranou, Demokratickou stranou a prorežimními katolickými organizacemi) a opoziční tábor na straně druhé, zastoupený představiteli Solidarity. Výsledný dokument byl podepsán 5. dubna 1989.

Na základě jednání u kulatého stolu parlament schválil 7. dubna 1989 tzv. dubnovou novelizaci ústavy, která měla platit pouze pro přechodné období. To nicméně zcela odpovídá logice polského přechodu k demokracii – komunismus nebyl v Polsku svržen jako například v Československu, NDR či Rumunsku, ale demontován evolučním způsobem. Spolu se schválením ústavy byla schválena i podoba volebního systému pro volby do Sejmu.

Co se týče voleb a volebního systému, neřešilo se u kulatého stolu, zda svobodné volby uspořádat či nikoli. Ostatně sama Solidarita se o otázku volebního designu příliš nezajímala, prozatím nebyla ústředním tématem. Tím bylo téma odborů a jejich postavení v politickém systému – mimochodem legalizace nezávislých odborů proběhla ještě v dubnu. Vyjednavači Solidarity byli od počátku smíření s tím, že se bude soutěžit pouze o část mandátů, zatímco větší část křesel si režim ponechá. V řadách opozice se ale objevil i návrh bratrů Kaczyńských, kteří doporučovali uskutečnit volby jako jakýsi plebiscit, kdy by oba tábory – moc i opozice – sestavily jednotné kandidátní listiny, které by byly předloženy voličům en bloc. Nakonec ale převážil návrh plně svobodné volby prozatím neuspořádat, což v řadách opozice podporovali především Jacek Kuroń a Adam Michnik.

Systém změnit i zachovat

Samotná jednání o podobě volebního systému se tak de facto točila okolo otázky jak vytvořit podmínky pro legalizaci opozice, aniž by tím výrazně utrpěl stávající režim a jeho představitelé. Jinými slovy, hlavní otázkou bylo, jak nastavit volební systém, aby nebyla zpochybněna vedoucí pozice představitelů nedemokratického režimu. Účelem byla snaha, aby byla opozice vtažena do vládní koalice, a spolunesla tak odpovědnost za vládní politiku, aniž by ovšem disponovala reálnou rozhodovací mocí. Volební systém byl od počátku připravován tak, aby byly volební výsledky do značné míry předem jasné, na což byla ochotna přistoupit i opozice. Současně se předpokládalo, že za čtyři roky bude možné vyhlásit již volby zcela demokratické a svobodné.

Ústředním tématem diskusí o podobě volebního designu byla zpočátku otázka, jaký zvolit poměr mandátů přikázaných soutěživé a nesoutěživé části voleb. Původní návrh PSDS z poloviny února 1989 předpokládal, že plně svobodná soutěž proběhne pouze o necelých dvaatřicet procent mandátů (sto čtyřicet sedm míst), zatímco zbytek křesel by připadl koalici starého režimu. Posléze byl předložen návrh, že opozici bude garantován zisk necelých šestnácti procent mandátů (třiasedmdesát křesel) a o dalších šestnáct procent (sedmdesát čtyři mandátů) se svede svobodná soutěž. Naproti tomu Solidarita navrhovala, aby poměr mandátů přidělených dosavadní vládní koalici a rozdělovaných ve svobodných volbách byl šedesát ku čtyřiceti. Posléze Solidarita ustoupila na poměr pětašedesát ku pětatřiceti procentům, mimo jiné výměnou za plně svobodné volby do druhé komory parlamentu, Senátu.

Principem polosoutěživých voleb do Sejmu bylo rozdělení celkového počtu čtyři sta šedesáti mandátů takto: pětašedesát procent (dvě stě devadesát devět křesel) pro režimní strany (toto číslo mělo zajistit koalici starého režimu pohodlnou většinu ke zvolení prezidenta parlamentem), zatímco o zbylých pětatřicet procent (sto jedenašedesát mandátů) se mohlo svobodně soutěžit. Ucházet se o mandáty v této části voleb samozřejmě mohli jako nezávislí kandidáti i režimní představitelé, čehož využili například bývalý mluvčí vlády Jerzy Urban, ministr vnitra generál Czesław Kiszczak, ministerský předseda Mieczysław F. Rakowski ad. Odtud také pochází pojem „třicetipětiprocentní demokracie“, který se pro toto období v Polsku vžil. Zatímco pro první skupinu mandátů byli kandidáti vybíráni stranickými grémii, pro druhou skupinu mandátů (svobodnou část voleb) se pro registraci k volební kandidatuře vyžadovalo alespoň tři tisíce podpisů.

PSDS od samého počátku prosazovala absolutně většinový dvoukolový volební systém s uzavřeným druhým kolem v jednomandátových obvodech (tedy jakousi obdobu volebního systému užívanou v období nedemokratického režimu). Negativně se naopak vedení PSDS stavělo k možnosti listinného poměrného volebního systému, protože by to prý – v případě vpuštění Solidarity do volebního ringu – znamenalo uznání Solidarity jako legitimní politické strany, na což ještě komunisté nebyli připraveni.

Michal Kubát ve svém textu Politika v Polsku po roce 1989 (2000) konstatuje, že toto stanovisko vycházelo z jakéhosi byrokratického uspokojení, pramenícího z optimistických zpráv stranických organizací PSDS v jednotlivých vojvodstvích. Zprávy ujišťovaly celostátní stranické vedení, že strana má situaci pod kontrolou a že opoziční subjekty nedisponují kandidáty, kteří by měli reálnou šanci. Z toho vedení PSDS vyvodilo, že většinový volební systém umožní jejím kandidátům zvítězit ve venkovských volebních obvodech, což mělo straně zajistit pohodlnou většinu. Jak se ukázalo, bylo přání otcem myšlenky.

Polosoutěživý volební systém měl tedy zajistit, že si staré vedení uchová pozice a bude moci nadále řídit zemi. To navíc v rámci režimního tábora podpořila dohoda, že ve volebních obvodech, kde kandidoval člen PSDS, nebude již kandidovat člen některé satelitní strany. Volby v roce 1989 se tedy prozatím neměly stát nástrojem boje o skutečnou politickou moc. De facto bylo již předem rozděleno oněch šedesát pět procent mandátů mezi dosavadní strany vládní koalice, přičemž PSDS si uzurpovala „pouze“ sto sedmdesát tři míst (sto padesát šest míst v jednomandátových obvodech a k tomu sedmnáct míst z celostátní kandidátky), tedy méně než polovinu z celkového počtu rozdělovaných mandátů. Na druhou stranu PSDS počítala s podřízeností satelitních stran, jakožto i se zisky v plně soutěživé části voleb. V tom se ale PSDS přepočítala.

Osudový Senát

Kompenzací Solidaritě se mělo stát ustavení Senátu jako druhé parlamentní komory (na návrh Aleksandra Kwaśniewského), do kterého měly proběhnout volby na základě svobodné soutěže. Zpočátku, kdy se myšlenka na ustavení Senátu objevila, se předpokládalo, že Senát bude zčásti jmenován. Od tohoto požadavku ale PSDS ustoupila výměnou za to, že Solidarita uznala zřízení instituce silného prezidenta a přistoupila na jen polosoutěživé volby do Sejmu.

PSDS si touto strategií sama pod sebou podřezala větev. Jak připomíná Jacques Rupnik ve svém textu Jiná Evropa (1990, česky 1992), strategie vypadala úspěšně až do okamžiku, kdy byla PSDS donucena k ústupku v podobě plně svobodných voleb do Senátu. Důsledky si v té chvíli zřejmě neuvědomovala. Nicméně samotná skutečnost, že se plně svobodné volby konaly, představovala – podle Rupnika – bod, z něhož již nebylo návratu: propříště již budou plně svobodné volby jediným zdrojem politické legitimity.

Senát ovšem nedisponoval významnými pravomocemi – participoval na volbě prezidenta (o rok později o tuto pravomoc definitivně přijde) a mohl prostou většinou hlasů vetovat zákony schválené Sejmem, Sejm nicméně mohl veto přehlasovat dvoutřetinovou většinou poslanců (později byla tato podmínka oslabena na nadpoloviční většinu k přehlasování senátorského veta). Nejvýznamnější funkcí Senátu tak byla skutečnost, že volby do něj byly plně svobodné.

Samotný volební systém byl schválen poměrně rychle – za necelé dva měsíce. Návrh byl Sejmu předložen 18. února 1989 a schválen byl spolu s nutnými změnami Ústavy 7. dubna. Volby do obou komor měly proběhnout v červnu 1989 (první kolo 4. června, druhé 18. června) podle následujících pravidel: Sto senátorů se mělo volit ve vícemandátových volebních obvodech podle dvoukolového absolutně většinového volebního systému. Volilo se v devětačtyřiceti obvodech, přičemž čtyřicet sedm z nich bylo dvoumandátových, pouze volební regiony Varšava a Katovice představovaly volební obvod třímandátový. Pokud v prvním kole nikdo nedosáhl absolutní většiny, konalo se kolo druhé, do kterého postupovali dva nejlepší kandidáti z prvního kola (pro každý mandát zvlášť). Fakticky tak šlo o jakési dva až tři jednomandátové volební obvody v každém regionu.

Pro volby do Sejmu byla země rozdělena do sto osmi obvodů, ve kterých se obsazovalo čtyři sta dvacet pět křesel (dva až pět mandátů na obvod, pro každý mandát se sestavovala samostatná kandidátka), zbylých pětatřicet mandátů bylo obsazováno ve volebním obvodu celostátním. V každém obvodu se obsazoval alespoň jeden mandát nestranickým kandidátem. V prvním kole se v obvodech ke zvolení vyžadovala nadpoloviční většina odevzdaných platných hlasů. Pokud žádný kandidát na tuto většinu v prvním kole nedosáhl, konalo se kolo druhé. Do druhého kola postupovali dva kandidáti pro každý neobsazený mandát, přičemž zvolen byl ten, který získal převahu. Podobně kandidáti z celostátní listiny museli ke zvolení získat nadpoloviční většinu hlasů.

Celostátní kandidátní listina byla vyhrazena pro „zasloužilé“ představitele režimu. Její původ lze nalézt ve volební legislativě pro volby konané v roce 1985. Původní návrh předpokládal, že se bude v rámci celostátní listiny rozdělovat čtyřicet šest mandátů; jedenáct z nich mělo připadnout Solidaritě. Solidarita však o jedenáct nevolených, nýbrž přidělených mandátů nestála, pročež režimní moc souhlasila s převedením těchto mandátů do vícemandátových volebních obvodů.

Složité volební lístky

Uplatnilo se tzv. negativní hlasování: škrtání všech kandidátů, které volič odmítal. Aby byl volební lístek označen za platný, muselo na něm zůstat nepřeškrtnutých tolik kandidátů, kolik se ve volebním obvodu obsazovalo mandátů. Tento mechanismus měl ztížit orientaci opozičních voličů, přičemž se očekávalo, že může vést i k nesprávnému zpracování volebního lístku a jeho zneplatnění. Naopak příslušníci PSDS a satelitních stran měly být proškoleni, jak správně lístek upravovat. Režimní taktika nicméně nevedla k cíli, spíše naopak. Solidarita, mj. prostřednictvím nově vznikajícího deníku Gazeta Wyborcza, doporučila voličům vyškrtat všechny kandidáty kromě kandidátů Solidarity, popřípadě těch kandidátů vládní koalice, kterým Solidarita vysloví podporu. Disciplinovaný elektorát Solidarity se přidržel doporučení, což přispělo k výraznému úspěchu opozice.

Úspěchu nicméně velmi napomohla i vhodně zvolená strategie Solidarity. Občanský výbor Solidarita si vybral jednoho kandidáta na každé křeslo. Naopak vnitrostranické předpisy PSDS umožnily navrhování hned několika kandidátů na každý mandát. De facto tak byli v průměru navrženi tři kandidáti strany na jedno poslanecké a šest kandidátů na jedno senátorské křeslo. To v důsledku vedlo k rozptýlení hlasů mezi jednotlivé kandidáty PSDS.

Výsledky voleb byly velkým překvapením jak pro PSDS, tak pro představitele Solidarity. Lech Wałeşa se na počátku volební kampaně Solidarity nechal slyšet, že pokud by Solidarita dosáhla na dvacet procent míst v Sejmu, pak by to představovalo ohromný úspěch. Představitelé Solidarity připouštěli, že by Občanský výbor Solidarita mohl dosáhnout až na sedmdesát mandátů v senátních volbách. Představitelé režimu si ale ani v nejčernějším snu nedokázali představit, že by Solidarita obsadila všechny mandáty, o které se bude svobodně soutěžit. Nicméně nečekané se stalo. Občanský výbor Solidarita obsadil všech sto šedesát jedna mandátů, o které se v tzv. kontraktovém (smluvním) Sejmu hrálo svobodně, a navíc velkou většinu hned v prvním kole. Současně Solidarita dosáhla na devětadevadesát míst (z celkového počtu sta křesel) v Senátu. Je ovšem vhodné připomenout, že ačkoli Solidarita získala devětadevadesát procent míst, podpořilo ji v senátních volbách „jen“ osmašedesát procent voličů.

Mandáty rozdělované v nesoutěživé části voleb se v naprosté většině případů v prvním kole nepodařilo rozdělit a musely se rozdělovat v kole druhém. Fakticky pouze tři kandidáti koalice starého režimu byli zvoleni v prvním kole, navíc ve všech třech případech šlo o reformisty, které veřejně podpořila Solidarita. Protože se ve druhém kole rozdělovaly převážně mandáty stranám prorežimním, výrazně klesla účast. Zatímco v prvním kole přišlo volit dvaašedesát procent oprávněných voličů, volební účast ve druhém kole byla pouhých pětadvacet procent.

Režimní moc utrpěla drtivou porážku, kterou posléze – po dlouhém telefonickém hovoru tehdejšího komunistického premiéra Rakowského s Gorbačovem – přijala, když uznala výsledky voleb. Tento krok se stal zlomem nejen v polském vnitropolitickém vývoji, nýbrž v celém východním bloku. Triumfující vítězství Solidarity ve volbách 1989 bylo ještě podtrženo tím, že do Sejmu bylo v nesoutěživé části voleb dalších zhruba pětapadesát poslanců zvoleno s posvěcením Solidarity (v několika případech dokonce Solidarita ovlivnila samotný nominační proces).

Za rámec kulatého stolu

Jak připomíná Ash, nejpotupnější na porážce vládní koalice byla skutečnost, že pouze dva z pětatřiceti kandidátů vládní koalice z celostátní kandidátní listiny, která obsahovala značnou část politické špičky PSDS, překonali předepsanou hranici padesáti procent. Zbylých třiatřicet kandidátů tak bylo z volebního boje – podle dikce volebního zákona – vyřazeno, protože pro celostátní kandidátní listinu se s druhým kolem vůbec nepočítalo. Moc si byla natolik jistá, že její kandidáti splní podmínky pro zvolení, že nebyly stanoveny podmínky pro obsazení mandátů v případě, že by se je nepodařilo v jediném kole voleb všechny obsadit.

Následovala složitá a velmi tvrdá jednání pracovní skupiny zřízené ještě kulatým stolem, jak s neobsazenými mandáty naložit. Konečné dohody bylo dosaženo 12. června 1989 v podobě dekretu Státní rady: oněch neobsazených třiatřicet mandátů bude možné převést na lokální volební obvody, aby zde kandidovali zcela noví kandidáti. Oficiálně byl tento krok zdůvodněn nutností dodržet dohodu o poměru mandátů rozdělených mezi jednotlivé politické subjekty.

Vládní koalice se dostala do složité situace při výběru kandidátů pro neobsazené mandáty. Protože vedoucí garnitura selhala, potřebovala koalice nalézt kandidáty, kteří budou pro elektorát přijatelní. Na každý převáděný mandát proto vládní koalice navrhla dva vysoce (v konkrétní straně) postavené kandidáty tak, aby alespoň polovina z nich získala zastoupení v Sejmu.

Zastavme se ještě na chvíli u volební účasti. Protože se údaj dvaašedesáti procent registrovaných voličů může zdát (zejména ve srovnání s volbami v Československu v roce 1990, ale i ve srovnání s maďarskými volbami 1990) jako nízký, je třeba poznamenat, že v žádných pozdějších polských parlamentních volbách nepřišlo k volbám voličů více. Tato hranice účasti byla v Polsku překonána pouze jednou, a to v prezidentské volbě v roce 1995, kdy k volbám přišlo v prvním kole skoro šedesát pět procent registrovaných voličů a ve druhém kole dokonce přes šedesát osm procent. Současně lze relativně nízkou volební účast vysvětlit nedůvěrou voličů k dohodám od kulatého stolu, skutečností, že nešlo o plně soutěživé volby. Někteří lidé také mohli soudit, že mandáty jsou už vlastně v rámci dohod rozděleny. Ash se domnívá, že hlavním důvodem neúčasti byly únava a nedůvěra v možnost jakékoli politické síly zvrátit materiální úpadek země.

Dalším mezníkem léta roku 1989 se stala prezidentská volba 19. července. Ustavení úřadu prezidenta bylo jedním z důsledků dohody u kulatého stolu. Do té doby prezidentský úřad v Polsku neexistoval. Místo něj fungovala jakási kolektivní hlava státu – Státní rada. V červenci roku 1989 byl prezidentem na společném zasedání obou komor o jeden jediný hlas zvolen, zejména díky později kritizované strategii Solidarity, generál Wojciech Jaruzelski, hlavní postava výjimečného stavu a potlačení Solidarity roku 1981. Ten se posléze pokusil instalovat vládu dosavadního ministra vnitra Czesława Kiszczaka, což ovšem vzedmulo vlnu nevole, a tak Jaruzelski své stanovisko přehodnotil. Když se nepodařilo prosadit na post premiéra ani předsedu Sjednocené lidové strany Romana Malinowského, jmenoval Jaruzelski 24. srpna premiérem osobnost z řad Solidarity Tadeusze Mazowieckého – jako prvního nekomunistického premiéra ve východním bloku. Takové řešení ostatně navrhoval již na počátku července ve svém článku Váš prezident, náš premiér v nově vznikajícím deníku Gazeta Wyborcza Adam Michnik.

Nový premiér Mazowiecki posléze sestavil vládu velké koalice, tedy složenou ze zástupců všech tehdy relevantních politických sil (Czesław Kiszczak v ní zastával úřad ministra vnitra a post vicepremiéra), nicméně s převahou ministrů z řad Solidarity. Jedenáct z dvaadvaceti stranických ministrů pocházelo z řad Solidarity, třiadvácátý člen vlády, ministr zahraničí Krzysztof Skubiszewski, formálně vystupující jako nezávislý ministr, byl členem Solidarity rovněž.

Vnitropolitická situace, podobně jako vývoj událostí v celém regionu střední Evropy způsobily, že polské institucionální nastavení bylo nadále neudržitelné. Nakonec v průběhu roku 1990 rezignoval na svou funkci i generál Jaruzelski, čímž se otevřela cesta přímé volbě prezidenta. První přímé volby se odehrály v prosinci roku 1990, kdy byl prezidentem zvolen čelný představitel Solidarity Lech Wałeşa.

Jakub Charvát (1985) je studentem Ústavu politologie FF UK v Praze. Zaměřuje se na problematiku voleb a volebních systémů.

Obsah Listů 2/2009
Archiv Listů
Autoři Listů

Jakub Charvát

Polský kulatý stůl 1989: jak se (ne)jednalo o volebním systému

Systém změnit i zachovat

Osudový Senát

Složité volební lístky

Za rámec kulatého stolu

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu