Jiří Koubek

Ústavu je lépe změnit než obcházet.

Je jen málo překvapivé, že hlavní pozornost se po pádu Topolánkovy vlády upřela k politickým otázkám, které obsahují emotivně hodnotový náboj: Budou nám vládnout modří, nebo oranžoví, nebo třeba jinak barevní či pestrobarevní? Rozumím též, že svou hodinu (mnohdy i nechtěné) slávy si prožilo několik neřízených (či řízených?) jednotlivců, z nichž většina ale po pár měsících beztak zapadne do stejného zapomnění jako svého času Jozef Wagner, Tomáš Teplík, Marian Bielesz a jiní kdysi slavní čeští parlamentní sólisté. Ještě mnohem větší pochopení mám pro otázky ryze praktické: Jaký bude dopad na české předsednictví, jak se politická a vládní krize skombinuje s tou globální ekonomickou, co se bude dít s již tak rozkývaným kurzem koruny, zda a kdy budou předčasné volby, kdo v nich uspěje, apod.?

Poněkud nespravedlivě ve stínu se ale octly některé jevy, jejichž význam je přitom bez nadsázky nadčasový. Mám na mysli ty, které jako by procházely českými politickými dějinami jako červená niť a v různých variacích se opakovaně objevovaly právě v situacích krizí a politických zvratů. Pokusím se upozornit alespoň na ty nejpalčivější.

První se týká respektu k ústavě a k jejím procedurám. Začnu jedním příkladem čistě na okraj, který nechť poslouží spíše k dokreslení toho, co chápu jako skutečný problém. Bezprostředně po ohlášení výsledků parlamentního hlasování o nedůvěře vládě se přihlásil o slovo premiér a v jedné či dvou stručných větách oznámil poslancům, že bude (volně parafrázuji) postupovat podle ústavy. Toto ujištění bylo hlavním jádrem (ne-li jediným bodem) jeho sdělení. V podobném duchu se neslo i první prezidentovo prohlášení. Logicky se nabízí otázka: Jak jinak by snad měli nejvyšší činitelé (a všichni ostatní politici) postupovat?

Jistě – při troše dobré vůle lze podobné proklamace interpretovat jako povinné uklidňující formulky, směřované například k uším zahraničních investorů, kteří nemusejí vždy předpokládat, že při podobných vnitropolitických otřesech nevyjíždějí z kasáren armády a nepropukají masové nepokoje, pouliční drancování či občanské války. Při troše zlomyslnosti by se ale chtělo sáhnout po jiném vysvětlení a dodat, že právě tam, kde je třeba se o čemsi nahlas ujišťovat, to s utvrzovanou věcí bude poněkud složitější. Smutné je, že běh událostí jako by nasvědčoval spíše té druhé, méně blahosklonné interpretaci.

Síla precedentu 1998

Se samozřejmostí se ihned začalo hovořit o tom, že na řadě je scénář čerpající inspiraci ze sklonku 90. let. Sněmovna by prý měla i tentokrát přijmout zvláštní ústavní zákon o zkrácení svého funkčního období, protože procedura předepsaná pro naši situaci ústavou je údajně příliš komplikovaná. Tato nesmírně jednoduchá teze o nesmírné složitosti pravidel hry se opakovaně ozývala ze vstupů studia ČT, věnovanému hlasování o nedůvěře.

Občan může neznat jednotlivé články ústavy – o to hůře, když mu je mediální továrnou na realitu servírována představa krkolomnosti procedury, která je ve skutečnosti velmi jednoduchá. Jen pro připomenutí: prezident jmenuje premiéra, který sestaví vládu a obrátí se ke Sněmovně o důvěru. Selže-li, opakuje se tentýž krok. Selže-li podruhé, přechází právo výběru od hlavy státu k předsedovi parlamentu (u nějž se předpokládá znalost aritmeticko-politických poměrů v komoře a odhad možných politických většin). Pokud zkrachuje i tento pokus, prezident může parlament rozpustit.

Potenciální problémy vězí zřejmě ve všem možném jiném než ve složitosti. Mnoho již bylo napsáno, že ve výše popsaném postupu chybí časové lhůty na straně prezidenta. Rázem tu máme namísto složitosti možnou zdlouhavost. Teoreticky by prezident mohl jmenování premiéra protahovat. Je tedy žádoucí vyztužit ústavu v tomto směru? Stojí proti sobě dvě představy: konstituce jako stručný, jednoduchý a co nejobecnější text, předpokládající slušnost a zdravý rozum všech aktérů – nebo podrobný důmyslný návod, počítající spíše s vypočítavostí a chladnokrevně instrumentálním jednáním hráčů.

U lhůt (a jejich absence) ale celý problém nekončí. Ústava říká, že po neúspěšném třetím pokusu prezident může (nikoli musí) rozpustit Sněmovnu. Znamená to tedy, že by se po eventuálním třetím nezdaru teoreticky celé kolečko mohlo rozjet znovu? Takovou situaci by až v praxi musel rozhodnout Ústavní soud. Sotva je však namístě nechávat se ukolébat tím, jak moc hypotetické se všechny pochybnosti jeví. Česká politika již prokázala, že je schopna dospět k mnoha absurditám.

Problémy jsou to tedy vážné. Ještě vážnější však je, že se o nich nevede seriozní diskuse v náležitých kategoriích. Namísto racionálních úvah, zda by se například nevyplatilo vyjmout tento případ rozpuštění ze skupiny ostatních a nahradit u něj formulaci „prezident může rozpustit“ formulací „prezident rozpouští“, se politická reprezentace sborově vydává cestou nejmenšího odporu. Není třeba lámat si hlavy s formálními pravidly, která jsou navíc údajně složitá – stačí odhlasovat ad hoc jakýsi ústavní zákon, který bude naopak velmi jednoduchý.

Aby nedošlo k mýlce. Vůbec netvrdím, že není namístě zamyslet se nad ústavním institutem, který zná třeba Polsko – totiž že parlament může kvalifikovanou většinou sám zkrátit své funkční období. Trvám jen na tom, že je kardinální rozdíl, je-li takový mechanismus a priori ukotven v ústavě, nebo zda se k němu sahá nahodilou improvizací. Tento klíčový rozdíl jako by mnoha pozorovatelům unikal. A spolu s ním i neblahý důsledek: vlastní ústavě začínáme rozumět jako něčemu zbytečně rigidnímu a komplikovanému, co je nejlépe v kritický okamžik prostě a jednoduše obejít.

Spor o samorozpuštění má kromě toho i věcnou rovinu. Padne-li vláda a existuje-li bezprostřední politický konsensus o nutnosti (vhodnosti) předčasných voleb, asi vskutku není třeba podstupovat třífázovou proceduru, která je beztak logicky určena jakoby pro jiný účel a jinou situaci (např. povolební hledání možných vládních alternativ). Zavedení principu samorozpuštění by tedy z tohoto hlediska bylo namístě.

Na druhou stranu platí, že relativní obtížnost rozpuštění Sněmovny učí politiky důležité dovednosti – nacházet východiska a kompromisy (tedy konat profesionálně svou práci) a neobracet se při každé lapálii rezignovaně k voličům. Navíc pravidelný rytmus funkčního období – nenarušovaný příliš často předčasnými volbami – má hluboký smysl. Činí politiku předvídatelnější. Umožňuje funkční rozložení politických úkolů: nepopulární počiny se umístí do první poloviny, vzhlížení k novým volbám se citelněji projeví až v poslední fázi vládnutí.

Je tu i další aspekt. Polarizace a rozvržení do dvou sevřených bloků není nadčasovým ani univerzálním modelem. Představíme-li si pružnější konstelaci politických sil, pak představa, že s každým pádem vlády nutně musí nastat nové a rychlé rozdání karet, ztrácí na naléhavosti i přesvědčivosti. Při pohyblivější konfiguraci je naopak správné, aby politici měli možnost více pokusů pro hledání nových vládně-většinových alternativ v rámci stávající dolní komory (tedy bez nutnosti svolávat voliče k urnám). Třífázová procedura zde tedy opět dostává smysl. Ovšem pokud vedle ní bude existovat mnohem snadnější nástroj, jak dospět k předčasným volbám, hrozí, že politici automaticky budou mít tendenci vydávat se cestou méně trnitou.

Lze tedy nalézt důvody pro i proti. Jako nejrozumnější východisko z dilematu se mi jeví zavést samorozpuštění do české ústavní konstrukce, ale limitovat je určitými podmínkami. Kromě požadavku kvalifikované (ústavní) většiny by mohlo existovat jisté časové omezení (např. Sněmovna by se takto nemohla rozpustit po stanovenou dobu od posledních sněmovních voleb) a pochopitelně vazba na pád vlády. Senátní návrh, který byl před třemi lety ve Sněmovně zamítnut a ke kterému se nyní opět obrací pozornost, tyto podmínky všechny nesplňoval (stanovoval např. jen nadpoloviční většinu pro rozpuštění komory).

Vedle otázky lhůt a způsobu rozpuštění Sněmovny existuje ještě jeden problém, který do českého politického systému vnesl už Václav Havel – totiž přístup k samotnému výběru premiéra. Ujal se precedens, podle nějž prezident nejprve někoho pouze pověří vyjednáváním o sestavení vlády, a až poté skutečně jmenuje. Je to jakási variace na belgické figury známé jako informateur a formateur. Mohla by u nás i solidně fungovat, pokud by ovšem do budoucna nesloužila spíš jako nástroj prodlužování procesu. Navíc je třeba znovu zopakovat: naše současná konstituce zná v této souvislosti pouze jmenování, nikoli jakousi zkušebně-informační pre-nominaci.

Duch první republiky žije

V souvislosti s vládní krizí se úplně běžně operuje pojmy jako úřednická, odbornická, nepolitická či polopolitická vláda, jakož i s rozmanitými představami těmto pojmům odpovídajícími. S trochou nadsázky lze říci, že uvedená označení se ve skutečnosti liší jen měrou verbálního a politického pokrytectví.

Nepolitickou vládu nejenže ústava vůbec nezná, nepředpokládá a neumožňuje. Takto postavená dvojice slov navíc nedává smysl. Každý kabinet, který je povinen obrátit se o důvěru k bytostně politickému tělesu, jakým je dolní komora parlamentu, a tomuto volenému sboru se zodpovídat, je v elementárním smyslu nutně politický. Navíc i on bude muset činit politická rozhodnutí, byť ne třeba ta nejspornější. Úkolem vlády je vládnout, což je politická disciplina. Nepolitická vláda je tedy něco podobně srozumitelného jako nemrznoucí led.

Představa polopolitické vlády jako by dobře rezonovala s celkem rozumnou představou, vyslovenou z více stran; od prvního momentu po pádu vlády začala získávat na síle. Strany by se podle ní měly dohodnout a vyslat do přechodné vlády osobnosti z nižších pater své hierarchie a tuto sestavu doplnit o nestraníky a osoby „zvnějšku“. Je-li ovšem takové řešení veřejně označováno za polopolitické (navíc se záměrem dodat takové vládě legitimitu!), cosi důležitého se zastírá a pokřivuje. Báze dohody přece musí nezbytně být „plnopolitická“, nikoli „polopolitická“. Jinými slovy, šlo by o legitimní pakt mezi politickými stranami, které by se k němu měly bez uzardění přihlásit a umět za něj nést až do předčasných voleb odpovědnost. Nic na tom nemění, že realizátory dohody na vládní úrovni by nebyli straničtí lídři.

Ostatně absence předsedů (spolu)vládnoucích stran není nic nového pod sluncem – takto nezastoupení lidovečtí předsedové byli v posledních vládách hned dva. A naopak: ani vládní angažmá nestraníků či náhle odkudsi vybraných zcela neznámých straníků (v obou případech samozřejmě s puncem odborníků a „polopolitiků“) není věcí, kterou bychom již důvěrně neznali, a která by tedy byla vyhrazena jen pro období krizí a přechodných řešení.

Bude-li takový postup jen kořením, doplňkovou formou, existující vedle standardních stranických selekčních procedur, lze jej přivítat jako kýžené pootevřené okno do politiky. Kooptované osoby zvnějšku opravdu mohou zatuchlou politiku oživit a obohatit. Pokud by se ale měl stát pravidlem, mohli bychom strany zrušit nebo z nich udělat volební mediálně-personálně-marketingové agentury. Nad zrušením by leckdo zajásal. K nastíněné mutaci partají by mnozí hořce dodali, že už dnes tak stejně do značné míry fungují. Tím spíš je tedy třeba připomínat jednu z jejich původních funkcí: výběr a dlouhodobou výchovu budoucích výkonných politiků. Jejich systematická průprava přes všechna patra politiky odzdola nahoru je podle mě dosud nepřekonanou metodou. A pokud ji české strany ne vždy zcela zvládají, neznamená to, že je čas tuto metodu zrušit, či dokonce zrušit samotné strany. Znamená to jen, že je třeba nepřistupovat na cestu zdánlivě nejmenšího odporu a nehrát si hru na polopolitickou politiku. Ta totiž pěstování a upevňování výše popsané funkce politických stran přímo brání.

Pojem úřednické vlády je jakýmsi pozůstatkem tradic první republiky. Dnes se snadno předpokládá, že cokoli pochází z tehdejších dob, je spíše dobré, ale málo se ví, co bylo vlastně smyslem tzv. úřednických vlád. Sloužily především tomu, aby se strany v obtížných chvílích mohly naoko dočasně stáhnout z vládnutí, uvolnit si ruce a přenechat nepříjemnou práci jiným, kteří nebudou moci být povoláni před zodpovědnost. V pozadí přitom samozřejmě i nadále právě ony tahají za nitky. Při troše jedovatosti bychom tuto strategii mohli označit za trik. Bezpochyby by jím byl v podmínkách současné České republiky. Zde by ona jedovatost byla spravedlivá. V meziválečném Československu tuto praktiku částečně ospravedlňovala mimořádná objektivní komplikovanost vnitřních i zahraničněpolitických poměrů. Navíc našim politickým předkům je nutno přičíst k dobru, že tyto periodické (a málo časté) úniky poctivě doplňovali pěstováním vyjednávacích mezistranických mechanismů.

Mnohé z výhrad platí i pro pojem odbornické vlády. Ovšem s jedním obrovským rozdílem. Zatímco konotace slova „úředník“ v současnosti nevyvolávají právě spontánní nadšení, výraz „odborník“ je přímo studnicí vysokých očekávání. Odborník je přece synonymem nestraníka, nepolitika a nezávislého. V obrazu odbornické vlády se navíc odráží hluboce zažitá představa, že nejlepším ministrem spravedlnosti bude moudrý soudce, ministrem obrany rázný generál, ministrem zdravotnictví zkušený lékař, ministrem dopravy vysloužilý strojvůdce, ministrem školství zasloužilý profesor apod. Jinými slovy, vytváří se nezdravá a neopodstatněná kontrapozice mezi principy politična a odbornosti. Je-li třeba uklidnit a uspokojit veřejnost, politik přispěchá s prohlášením: „Přicházíme s nepolitickým a expertním (technickým) řešením.“ Jako by mezi oběma složkami veřejného rozhodování mělo být napětí. Jako bychom mohli mít buď jedno, nebo druhé. Přitom celá stavba moderního státu je konstruována tak, aby se obě roviny doplňovaly.

I v sebepřechodnější vládě, složené ze samých nestraníků, bude konečné ministerské rozhodnutí vždy mít politickou povahu. A současně se bude se opírat o expertní zázemí nižších článků resortu. Každá jiná představa jen do věci vnáší v lepším případě mlhu, v horším případě nedospělost mentální antipolitiky.

Ovšem, přežívají lákavé představy, že všechna rozhodnutí lze jakoby neutralizovat, dokonale racionálně a objektivně propočítat, změřit parametry... a nahradit politiku správou či vědou. Čím víc nám však technika poskytuje nástrojů, tím vzdálenější se tato představa jeví realitě. Ne však v některých českých debatách. Tošovského vládu před jedenácti lety zdobily snad všechny čtyři výše rozebírané přívlastky. A vskutku – její obliba od samého počátku útočila na české rekordy. Tento přechodný kabinet obstál ostatně celkem zdárně; dodejme jen jediné – byla to vláda plně politická.

Nejde o hru se slovíčky. Stojíme před paradoxem, který cosi vypovídá o pudu sebezáchovy politické třídy jako celku. Pokud se politické strany snaží přesvědčit veřejnost o nepolitičnosti důsledků svého počínání, samy si na sebe pletou bič. Obtížnost situace na tom nic nemění.

Prezident: moderátor, urychlovač, nositel spásy?

I zde příklad spíše marginální povahy. V projevu poslance Schwippela před hlasováním o nedůvěře vládě několikrát zazněla úvaha, že prezident je garantem toho, že nenastane jedno politicky nežádoucí řešení – vstup komunistů do vlády. Nemohl jsem si nevybavit některé debaty o únoru 1948, v nichž se mluvívá o domnělém selhání prezidenta Beneše, který nezabránil převzetí moci komunistickou stranou. Nedostatek koordinace, strategického výhledu a vůbec celková neschopnost se tedy sejme z tehdejších nekomunistických stran a jejich důsledky přenesou na nemocného prezidenta, který měl údajně v hodině dvanácté z Hradu zasáhnout. Nesrovnávám situace (únor 1948 a dnešek) ani aktéry (strany, prezidenty) – pouze a výhradně model myšlení. Moudrá hlava státu jako poslední záchrana, k níž se lze upnout...

Václava Klause je třeba ocenit, když volá po politickém řešení, založeném na dohodě stran. Jeho kritika „přeběhlictví“ je také plně opodstatněná. Kam až však v prosazování těchto zásad hodlá zajít? Současný prezident před několika lety přišel s jednou zvláštní inovací, když po jmenovaném premiérovi vyžadoval seznam minimálně 101 poslanců. Hlavě státu to onehdy prošlo. Z dalšího upevňování tohoto polo-zavedeného a mimoústavního institutu podmíněného jmenování asi může mít radost málokterý stoupenec parlamentního režimu. Zvláště jsou-li ze stojedničkového seznamu předem vyloučeny některé kombinace. Tím už prezident jasně překračuje svou ústavní roli, protože zvažování a výběr vládních alternativ a koaličních variant je výhradní působností subjektů zastoupených v dolní komoře parlamentu – tedy stran, hnutí a koalic. Prezident od nikoho nedostal mandát politického veta.

Aby nedošlo k nedorozumění. Princip „většinového seznamu“ sám o sobě –není-li dále nějak omezen a politicky podmíněn – nesměřuje přímo proti logice prezidentovy role. Vždyť úkolem hlavy státu vskutku je vybrat premiéra, který bude schopen sestavit majoritní (či většinově tolerovanou) vládu. Můj argument je jiný. Prezident si tím usnadňuje práci a takřka nekale se pojišťuje proti vlastnímu selhání. Tato teze si zaslouží vysvětlení. Ústavu a její třífázovou proceduru lze interpretovat tak, že zatímco eventuální první nezdar se přičítá především premiérovi (nezajistil pro svou vládu většinu), druhé selhání již jde na vrub prezidentovi (už podruhé vybral někoho, kdo neuspěl). Důkazem pro tuto hypotézu je fakt, že ústava poté prezidentovi štafetu odnímá. Třetí nezdar je pak chápán jako selhání systémové (protože otvírá cestu k novým volbám).

Náš systém zkrátka počítá s tím, že prezident jde při svých dvou pokusech do určitého rizika a nese svou politickou kůži na trh. Očekává se, že hlava státu na základě vyjednávacích sond a „koleček“ provede velmi pečlivou analýzu toho, kdo je schopen pověření dostát. Poté učiní plnohodnotný politický akt rozhodnutí a vyčká jeho důsledků. Václav Klaus však riskovat nechce, což je pro něj netypické. Snaží se naopak přenést svůj díl nejistoty na jiné a sám sebe učinit neprůstřelným.

Navzdory názoru poslance Schwippela není postavení českého prezidenta konstruováno jako garanční instituce (záruka proti komunistům, přeběhlíkům... a do budoucna třeba proti environmentalistům a humanrightistům), nýbrž jako moderátora. A kategorické vyžadování seznamů (navíc různě zúžených) jde vlastně přímo proti duchu metody práce, která se od něj očekává: proti trpělivému, otevřenému, obratnému a strategicky inteligentnímu vyjednávání s aktéry.

Uvádím-li na prvním místě trpělivost, vyjadřuji tím také, že poněkud na škodu byl i prezidentův počáteční důraz na rychlost (vzpomeňme na jeho tři podmínky oznámené vzápětí po přijetí demise). Dotaženo ad absurdum, kombinace časového akcentu a seznamové metody by do budoucna mohla vést k jakýmsi povolebním závodům o co nejrychlejší sestavení seznamů. Prezident by se pak mohl dostávat do konfliktu s jiným kritériem, které již u nás takřka zevšeobecnělo: s nepsanou zásadou, že jmenován je vždy představitel vítězné strany. Proč by totiž seznam dodaný lídrem druhé nejsilnější strany měl mít menší váhu než ten, který by přinesl vítěz? Co by pak rozhodovalo? To, kdo přišel dřív? Nebo který seznam je „většinovější“? Podotýkám, že představa více paralelně existujících seznamů vůbec nemusí být tak absurdní, jak na první pohled vypadá – obzvláště v České republice.

Prezidentův tlak na rychlost byl nepochopitelný zejména proto, neboť i vítězná opozice uznala, že Topolánkova vláda by mohla dokončit české předsednictví. Klausův osobní boj proti EU zde tedy získal navrch nad imperativem, který prezidentovi velí zprostředkovat mezi stranami dohodu (která se navíc od počátku alespoň v tomto bodě zdála dosažitelná). Klausovo konání se ostatně nevyznačovalo mimořádným spěchem ani v dlouhém vládním intermezzu po volbách 2006 – o to méně důvodů ke zbrklosti je nyní. Horečné úsilí (nikoli však bezhlavý spěch) by bylo prospěšné v jiném ohledu. Krize totiž otevírá jedinečnou šanci na širokou dohodu o ústavních novelizacích, které by vyřešily slabá a sporná místa v konstituci a utržily přítrž mimoústavním improvizacím. Ukážou-li politici, že jsou takového konsensu schopni, snad to bude první krok k rehabilitaci pojmu politika a k opuštění zástěrek, jako je „úřednická vláda“.

Jiří Koubek

Obsah Listů 2/2009
Archiv Listů
Autoři Listů

Jiří Koubek

Ústavu je lépe změnit než obcházet.

Síla precedentu 1998

Duch první republiky žije

Prezident: moderátor, urychlovač, nositel spásy?

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu