Zdeněk Jičínský

Neměnit pravidla během hry

Přinášíme redakčně upravené vystoupení poslance Zdeňka Jičínského (ČSSD) v Poslanecké sněmovně při diskusi o novele ústavy navržené Senátem, jíž by se do ústavy zavedl další institut rozpuštění Sněmovny. -red-

Návrh ústavy v roce 1992, který se posléze stal Ústavou České republiky, byl zpracován především pravicovou většinou v tehdejší vládě i v Poslanecké sněmovně. To není výtka, ale konstatování. Ústava byla schválena potřebnou ústavní většinou a v tomto ohledu je nepochybně demokratická. Jeví se mi ale jako jistý paradox, jestliže politické síly, které mají hlavní podíl (a můžeme říci zásluhu) na přijetí základního zákona České republiky, se nyní touto ústavou nechtějí řídit a pokoušejí se ji zvláštním způsobem obcházet i podivně interpretovat. Bohužel včetně pana prezidenta republiky, protože jeho přístup k ústavě po mém soudu z role prezidenta parlamentní republiky vybočuje.

Jediný komplexnější návrh změny ústavy předložili poslanci Občanské demokratické strany a poslanci sociální demokracie v rámci smlouvy o stabilním politickém prostředí ČR v roce 2000. Návrh tehdy Sněmovna přijala, ale zamítl Senát. Tehdy ho ostatní strany i média vykládaly účelově jako něco, co směřuje k omezení moci tehdejšího prezidenta Václava Havla. Netvrdím, že návrh byl dokonalý, ale tehdy navrhované změny ústavních předpisů byly z hlediska problémů, které dnes řešíme, podstatně lepší. Prezident by byl nucen postupovat podle přesných pravidel a pověřovat předsedy politických stran pokusy o sestavení vlády podle výsledku jejich stran ve volbách.

Postoj poslanců ODS k oněm ústavně předpokládaným třem možným kolům jednání o jmenování nové vlády se kupodivu změnil. Za šest let mají samozřejmě na změnu názorů právo, ale v ústavních otázkách má být taková změna názorů relevantní politické strany odůvodněná, aby občané věděli, na čem jsou.

Ústavní řešení důležitých ústavních institucí má být v parlamentní republice relativně stabilní, jinak nemohou spolehlivě fungovat a občané nemohou mít potřebnou důvěru v parlamentní demokracii. Tato důvěra musí být založena na jejich víře ve spolehlivé fungování institucí, ne na víře v ty nebo ony představitele politické moci. Parlamentní demokracie je založena na tom, že instituce fungují bez ohledu na to, kdo v nich momentálně je.

Zdá se mi, že poslanci ODS ustoupili od svých názorů proto, že Václava Havla na Hradě vystřídal Václav Klaus, který se v tomto ohledu chová mnohem aktivističtěji, než činil jeho předchůdce. A to v rozporu se svým slibem, že bude vykonávat svůj úřad v zájmu všech občanů, to znamená nestranicky a nadstranicky, i se svým prohlášením po složení slibu, že bude prezidentem aktivním, ale nikoliv aktivistickým.

Poslanecká sněmovna se v roce 2000 usnesla na článku 68 v tomto znění: „Prezident republiky po vyhlášení výsledků voleb do Poslanecké sněmovny požádá představitele politické strany, která získá nejvíce mandátů, aby mu do třiceti dnů navrhl složení vlády. Není-li přijata tato žádost nebo není-li podán tento návrh, požádá prezident republiky představitele politické strany, která získala druhý největší počet mandátů, aby mu do třiceti dnů navrhl složení vlády. Jestliže není přijat tento návrh, předkládá návrh předseda Poslanecké sněmovny. Jím navržený občan mu ale musí do deseti dnů navrhnout složení vlády.“

Návrh obsahoval něco, co nám teď velmi chybí: jasné lhůty pro určité ústavní postupy. Cituji dále: „Je-li podán takový návrh“ – a teď byla velmi podstatná změna – „na složení vlády podle odst. 1, 2 nebo 3, prezident republiky požádá Poslaneckou sněmovnu, aby se usnesla o důvěře vládě takto navržené. Je-li vyslovena důvěra, prezident republiky vládu neprodleně jmenuje.“

Tehdejší řešení by vyloučilo ono střídání vlád, které bez důvěry musí po krátké době uvolnit místo dalším, čímž se vytváří stav vládní nestability. Návrh obsahoval také ustanovení, které reagovalo na to, co jsem považoval za nežádoucí a co se setkalo i s kritikou v médiích, totiž že vláda, která nemá důvěru, činí rozhodnutí, jež by měla činit jedině vláda, která se o důvěru opírá. Tehdejší návrh článku 75 zněl: „Vláda, která je pověřena vykonáváním svých funkcí prozatímně až do jmenování vlády nové, činí pouze opatření, která nesnesou odkladu. To platí pro jednotlivé členy této vlády pověřené řízením ministerstev nebo jiných úřadů.“

Varianta čl. 68 o jmenování vlády v prvním nebo druhém kole byla upravena i pro obdobnou situaci v průběhu volebního období. Byla zkrácena lhůta pro jmenování vlády, respektive období, kdy se vláda musí ucházet o důvěru, aby se stav možné nestability co nejméně prodlužoval. Tato ustanovení, schválená Sněmovnou, tedy Senát nepřijal, ačkoli byla výsledkem velmi důkladné diskuse ústavních odborníků – zatím jediné důkladné diskuse o změně ústavy.

V minulém období pracovala dočasná komise pro změnu ústavy, protože ale nebyla žádná vůle ústavu měnit, návrhy dohodnuté v této komisi, např. na rozšíření působnosti a pravomoci NKÚ, nebyly přijaty. To svědčí o postoji a připravenosti na úrovni parlamentních stran k jednání o ústavě. Přitom bez důkladné analýzy nelze odpovědně přistoupit k změnám, které se týkají fungování nejvyšších ústavních institucí. K danému návrhu mám proto základní výhradu: nevychází z takového rozboru, ale pokouší se nesystémově řešit situaci, jež se určitým parlamentním stranám jeví jako nežádoucí, a má umožnit cestu k předčasným volbám. Senát opakovaně v této věci předkládá dílčí novelu ústavy, omezenou na doplnění jediného ustanovení, aniž by dostatečně zdůvodnil vliv této změny na celkové postavení vlády, prezidenta republiky a Poslanecké sněmovny v ústavním systému.

Přijetím návrhu by došlo především k posílení postavení prezidenta republiky, a to ve dvou směrech. Za prvé: Prezidentu by bylo dáno na výběr, zda bude při vytváření vlády postupovat cestou tří možných pokusů, článek 68 odst. 4 ústavy, nebo zda rovnou přikročí k návrhu na rozpuštění Poslanecké sněmovny. Důvody pro rozpuštění Poslanecké sněmovny v čl. 35 odst. 1 jsou totiž na sobě nezávislé a ani řazení písmen nerozhoduje o jejich pořadí. Navržená formulace „vláda podala demisi“ přitom ani nerozlišuje mezi povinnou a nepovinnou demisí vlády, takže dává prezidentu volnou úvahu navrhnout rozpuštění Poslanecké sněmovny kdykoliv po demisi vlády. Byl by dokonce oprávněn podat návrh na rozpuštění Poslanecké sněmovny okamžitě po demisi dosluhující vlády z minulého volebního období sněmovny, a obrátit se tak proti právě nově zvolené Poslanecké sněmovně. Nelze tedy souhlasit s tvrzením Senátu, že iniciátorem rozpuštění Sněmovny se stává vláda aktem demise, zejména pokud jde o demisi povinnou. Koncipovat postavení prezidenta tak, aby mohl a priori usoudit, že sestavení nové vlády by nebylo úspěšné (viz důvodová zpráva), by znamenalo přesouvat odpovědnost za tvorbu vlády v podstatě do rukou prezidenta a odebírat ji ze sféry rozhodujícího vlivu Poslanecké sněmovny. Znamenalo by to absolutizaci vůle prezidenta republiky, který není z výkonu své funkce odpovědný, nad vůli Sněmovny, jejíž složení je výslednicí volné soutěže politických stran ve svobodných volbách.

Za druhé: Ještě více by byla zdůrazněna prezidentova autonomie na vůli vlády, neboť prezident republiky je při naplnění ústavních podmínek podle čl. 35 ústavy oprávněn rozpouštět Poslaneckou sněmovnu, aniž by k tomuto rozhodnutí potřeboval spolupodpis předsedy vlády. Při podání demise vládou by tak prezident nemusel brát v úvahu, zda si vláda, resp. její předseda skutečně přeje rozpuštění Poslanecké sněmovny. Naopak, v kontextu článku 35 – viz dikce uvozovací věty „může“ – by prezident nemusel rozpustit Poslaneckou sněmovnu, i když by si to vláda přála. Návrh naopak neřeší zásadnější problém platné úpravy, kterým je téměř absolutní absence časových lhůt, které by limitovaly prezidenta a vládu v demisi.

Nepominutelnou hodnotou ústavního státu je stabilita ústavního řádu a důvěra v ústavní pravidla. Není žádoucí, aby se měnila pravidla během hry. Přijetím senátního návrhu ústavy by zmíněné hodnoty byly zásadním způsobem dotčeny, a to v situaci, kdy se podle platných ústavních norem předepisujících postupy při vytváření druhé a třetí vlády dosud nikdy nepostupovalo. Je-li politická vůle dospět k předčasným volbám, měly by se nejprve využít postupy, které ústava stanoví, nikoli ústavu obcházet.

Zvýšení potřebného počtu poslanců k souhlasu s rozpuštěním Poslanecké sněmovny z nadpoloviční většiny všech na tři pětiny všech, ohlášené Stranou zelených, neřeší žádný ze zásadních problémů této předlohy. Neodstraňuje především zmíněné posílení postavení prezidenta republiky. V tomto ohledu mohu konstatovat, že novela je zbytečná i nežádoucí.

Protože jsme volení představitelé lidu, měli bychom ve vztahu k ústavě oddělit to, co se v médiích nerozlišuje, totiž úvahy politicko-morálního rázu, jestli je vhodný ten nebo onen nebo ta nebo ona většina a jestli ta nebo ona většina to nebo ono zajišťuje nebo ohrožuje, od dodržování ústavních postupů, které bychom měli mít na zřeteli především. A jestliže jsme dosavadním postupem znevážili ústavní proceduru tří předpokládaných kol jednání po jmenování nové vlády, pak myslím, že je načase, abychom si tento náš společný hřích na ústavnosti uvědomili a abychom se konečně začali k ústavě chovat odpovědně jako k základnímu zákonu této země.

Zdeněk Jičínský (1929) je teoretik práva, právník a publicista, poslanec

Poslanecké sněmovny PČR zvolený za ČSSD.

–

Čl. 35

(1) Poslaneckou sněmovnu může rozpustit prezident republiky, jestliže

a) Poslanecká sněmovna nevyslovila důvěru nově jmenované vládě, jejíž předseda byl prezidentem republiky jmenován na návrh předsedy Poslanecké sněmovny,

b) Poslanecká sněmovna se neusnese do tří měsíců o vládním návrhu zákona, s jehož projednáním spojila vláda otázku důvěry,

c) vláda podala demisi a s návrhem prezidenta republiky na rozpuštění Poslanecké sněmovny vyslovila souhlas nadpoloviční většina všech poslanců,

d) zasedání Poslanecké sněmovny bylo přerušeno po dobu delší, než je přípustné,

e) Poslanecká sněmovna nebyla po dobu delší tří měsíců způsobilá se usnášet, ačkoliv nebylo její zasedání přerušeno a ačkoliv byla v té době opakovaně svolána ke schůzi.

(2) Poslaneckou sněmovnu nelze rozpustit tři měsíce před skončením jejího volebního období.

Příslušný článek ústavy ve znění navrženém Senátem. Změna by spočívala ve vsunutí písmene c (zvýrazněno Listy).

Zdeněk Jičínský

Obsah Listů 6/2006

Související články

Pavel Šaradín: Půl roku s vládou, půl bez vlády

Zdeněk Jičínský: Evropská unie a česká perspektiva

Zdeněk Jičínský

Neměnit pravidla během hry

Související články

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu