Václav Klusoň

Politik ve střetu zájmů

Události, které předcházely jmenování Davida Ratha ministrem zdravotnictví, oživily palčivou otázku střetu zájmů. Nechci v rámci této stati vnucovat své stanovisko k této konkrétní kauze, protože jsem přesvědčen, že každý si názor na základě množství zveřejněných informací a úvah učinil. Namísto toho nabízím obecnější a snad hlubší zamyšlení.

Ekonomiku dnes již nelze analyzovat jako svět sám o sobě, který je oddělen od světa politiky a stojí mimo působení politických sil. Stejně tak není možné dobře porozumět politice a pochopit chování a jednání politiků, aniž bychom přihlíželi k jejich zájmům, zejména pak k zájmům ekonomickým, a nebrali v úvahu existenci a pronikání zájmových skupin do politiky. Patří k tradicím liberálního myšlení, že nahlížíme na stát a na jeho instituce moci zákonodárné, výkonné a soudní jako na orgány, jež vytvářejí především normativní podmínky pro fungování společnosti a v jejím rámci i soutěžního trhu. Při takovém obecném pohledu však snadno unikají pozornosti některé postoje a aktivity, jejichž cílem je vytváření center ekonomické moci, která úsilí státu deformují a omezují. Ukazuje se, že některá opatření vlád nejsou podnikána v obecném zájmu, nýbrž v zájmu konkrétních osob či mocenských uskupení v soukromém sektoru. To se projevilo zejména v období transformace a privatizace státního majetku.

Zákony

První zákon upravující střet zájmů byl u nás přijat již v roce 1992 a novelizován zákonem č. 287/1995 Sb. Nyní se připravuje další novelizace. Podle stávající úpravy se střetem veřejného zájmu se zájmem osobním rozumí takové jednání veřejného funkcionáře, které ohrožuje důvěru v jeho nestrannost nebo při němž veřejný funkcionář zneužívá svého postavení k získání neoprávněného prospěchu pro sebe nebo pro jinou fyzickou či právnickou osobu. Důležitým ustanovením zákona je, že tzv. veřejným funkcionářům, kterými rozumí poslance, senátory, členy vlády a vedoucí ústředních úřadu, ukládá omezení týkající se jejich aktivit v soukromém sektoru a některé ohlašovací povinnosti stran jejich osobního prospěchu, povolených činností a majetkových poměrů. Členům vlády a vedoucím ústředních úřadů pak zákon zakazuje provozování podnikatelské nebo jiné samostatné výdělečné činnosti, členství v řídicích, dozorčích či kontrolních orgánech právnických osob, jejichž předmětem činnosti je podnikání. Tito lidé nesmějí být výdělečně činní v pracovněprávním, služebním nebo obdobném poměru, pokud nejde o poměr, v němž působí jako veřejní funkcionáři. Podstatné ovšem je, že vyjmenované činnosti, jež zákon členům vlády a vedoucím ústředních úřadů zakazuje, současně poslancům a senátorům povoluje a ukládá jim pouze oznamovací povinnost o těchto činnostech, jež oni nebo jejich manželky (manželé) provozují, jakož i povinnost oznamovat údaje o příjmech, darech a o nemovitém majetku.

Připravovaná novelizace uplatňuje širší osobní působnost, širší rozsah povinností veřejných funkcionářů, přísnější vymezení jejich povinností a omezení. Má být rovněž poskytnut větší prostor pro veřejnou kontrolu a stanovena doba platnosti omezení i po ukončení výkonu funkce, mimo další ustanovení. Důležité je, že působnost zákona má být rozšířena na členy zastupitelstev krajů včetně hlavního města Prahy a za určitých podmínek na zastupitele všech obcí. Má se dokonce vztahovat i na soudce, členy Bankovní rady, členy prezidia Komise pro cenné papíry a na členy Rady pro rozhlasové a televizní vysílání.

Dosavadní právní úprava střetu zájmů i její připravovaná novelizace jsou dokladem toho, že si vláda i parlament uvědomují aktuální vysoké nebezpečí, jež demokracii a systému tržní soutěže z prorůstání politických a ekonomických center moci hrozí. Zároveň se nám tím dávají podněty k otázkám, zda přijatá či připravovaná opatření budou dostatečná, popřípadě zda již v blízké budoucnosti nebudou nutné daleko hlubší reformy. Dříve však, nežli bychom si chtěli takové otázky položit a pokusit se na ně odpovědět, řekněme si něco o motivaci politiků.

Sobě, nebo veřejnosti?

Je politik motivován především vlastními zájmy, vlastním prospěchem, nebo též – a v jakém rozsahu – zájmy veřejnými? Na to je mnoho různých odpovědí. Kupř. ekonomická škola veřejné volby (J. M. Buchanan, G. Tullock, R. Tollison a další) tvrdí, že politici stejně jako ostatní lidé maximalizují vlastní prospěch (užitek). Představitelé této školy vycházejí z obecné platnosti neoklasického paradigmatu, které vlastní zájem považuje za předpoklad jakéhokoliv pokusu vysvětlit a predikovat lidské chování. Proto i chování politiků, a tím i jednání politických orgánů, nemůže být vysvětleno jinak než jako výsledek snah jednotlivců maximalizovat vlastní prospěch. Politici se údajně nesnaží pro sebe získat nějaký úřad či funkci proto, aby mohli sloužit veřejným zájmům, nýbrž aby sami mohli sklízet užitek z úřadu. Například revolucionáři jsou motivováni jedině nadějí, že získají lepší zaměstnání v novém režimu. Není divu, že mnozí vytýkají této škole cynismus.

Vraťme se však k naší otázce takto: podobá se nějak „člověk politický“ „člověku ekonomickému“? Zcela určitě v tom, že oba jsou motivováni vlastními zájmy na přežití, v prvním případě na přežití na trhu politickém, ve druhém případě pak na trhu ekonomickém. Pokud jsou oba trhy místem soutěže, není třeba se tolik obávat, že vlastní zájem povede k získání nadměrné moci a k ohrožení zájmu veřejného. Je-li však takováto podmínka obtížně splnitelná u trhů ekonomických, daleko větší problémy jsou s ní v oblasti trhů politických. Model dokonalé ekonomické tržní soutěže není nic jiného nežli ideál a pro praktickou hospodářskou politiku má jen referenční hodnotu. Proto se mně zdá být až příliš opovážlivé hovořit o dokonalé soutěži na politických trzích. Pokud bychom však přesto chtěli oba trhy srovnávat, má politický trh per analogiam oligopolní strukturu, v níž na straně poptávky stojí poměrně velký počet voličů oproti podstatně menšímu počtu politiků, resp. politických stran, nabízejících své volební programy. A snad také to, že podobně jako na soutěžním trhu zboží, služeb, práce a kapitálu, kde je nabízející či prodávající subjekt konfrontován s cenou nakupovaného či prodávaného zboží, kterou ani svým vstupem či výstupem z trhu nemůže změnit (cena je pro něj parametrem) a musí se jí přizpůsobit, je volič jako poptávající na politickém trhu konfrontován s agregátním produktem v podobě volebního programu, za který musí zaplatit předem určenou a vždy stejnou cenu, tj. svůj hlas. Zde však již veškerá podobnost končí, protože jak vstup na tento trh, tak výstup z něho jsou podstatně omezeny a během funkčního období, kupř. parlamentu, fakticky uzavřeny. To je dost velký rozdíl oproti ekonomické tržní soutěži, na níž jednající ekonomické subjekty téměř každodenně riskují velké ztráty, případně i existenci. Uvažme dále, že vstup na politický trh během volební kampaně prochází vždy filtrem politických stran nebo jiných uskupení. Voličská kontrola zvolených funkcionářů je v období mezi volbami velmi nedostatečná, naráží na nedostatek informací, na jejich nízkou transparentnost a často na nechuť politiků být subjektem kontroly nezávislými orgány, které by o výsledcích informovaly veřejnost. Příkladem za všechny byla faktická – a zákonem podložená – absence kontroly procesu privatizace. To jsou sice jen některé, nicméně dost podstatné rozdíly mezi oběma trhy. Je určitým paradoxem, že ačkoliv veškerá moc je v demokratickém zřízení odvozena od lidu, lid sám (tedy voliči) má jen velmi omezené možnosti tuto moc (zákonodárnou i výkonnou) průběžně účinně kontrolovat. Nevyhnutelným důsledkem je, že prostor jednání politiků se neúměrně zvětšuje a stupeň volnosti jejich rozhodování se zvyšuje. Tím se samozřejmě snižuje i jejich odpovědnost vůči voličům a zvyšuje nebezpečí zájmových střetů. To vše klade mimořádné nároky na morální výzbroj politiků, u nichž by se měl zájem o vlastní prospěch alespoň do jisté míry posunovat ve směru zájmu o druhé, k altruismu. Politická činnost nemůže být v žádném případě především výdělečnou činností a teprve až v druhé řadě službou občanům. Kdo se nechce takovému režimu a omezením podřídit, neměl by politické funkce vykonávat a měl by své síly nabídnout soukromému sektoru. Ten by pak prověřil, zda veřejný sektor přišel o schopného politika, nebo zda soukromý sektor získal nadaného, pracovitého a úspěšného podnikatele či manažera.

Praktické otázky

Kritické ohlasy vyvolalo, že zákon dosud nevyloučil poslance a senátory z podnikatelské a jiné samostatné výdělečné činnosti, z členství v řídicích, dozorčích a kontrolních orgánech právnických osob zabývajících se podnikáním ani z výdělečné činnosti v pracovněprávním poměru. Na obranu přijatého řešení se uvádí, že všichni občané, tudíž i podnikatelé, mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím a že popření jejich pasivního volebního práva by bylo v rozporu s Listinou základních práv a svobod. Proti tomu však lze namítnout, že k takovému „porušení“ Listiny u ministrů, kteří byli zvoleni jako poslanci, již dochází. Jak jsme viděli, zákon o střetu zájmů jim podnikatelskou činnost zakazuje. Tedy jedna a tatáž osoba jako poslanec podnikat může, jako ministr již nikoliv. Kdo sleduje politickou kariéru, musí se vzdát kariéry v podnikání. Jiné cesty není. Meritorní námitka však je, že poslanci a senátoři jako podnikatelé nebo členové řídicích a dozorčích orgánů jsou vystavováni daleko silnějším tlakům ve prospěch partikulárních a osobních zájmů nežli ti jejich kolegové, kteří takové aktivity neprovozují. Zájmové skupiny nepochybně hledají cesty do politických struktur a snaží se ovlivňovat politická rozhodnutí právě prostřednictvím takto angažovaných politických funkcionářů. V této souvislosti je na místě otázka, proč někteří poslanci jako členové řídicích a dozorčích orgánů nedokázali odhalit mnohé podezřelé aktivity v jimi řízených nebo dozorovaných organizacích. Ať to byla jen nedbalost nebo nedostatečná odborná či morální kvalifikace, vždy to ukazuje jedno: že veřejní funkcionáři do takovýchto funkcí nepatří. Posledním a asi dosti přesvědčivým případem tohoto druhu byly nedávné spekulační nákupy či prodeje pozemků, jež proběhly v Pozemkovém fondu. Jsou známy případy, kdy poslanec či senátor zasedající ve velmi lukrativních funkcích odhalil takovéto nepřípustné aktivity, včas je oznámil, a tím zabránil nežádoucím majetkovým manipulacím? Jsou-li takoví lidé, pak navrhuji, aby byli každoročně prezidentem republiky k 28. říjnu vyznamenáváni! Když by prezident kupř. vyznamenal hasiče, který z hořícího domu vynesl dítě, proč by neměl vyznamenat poslance, který zachránil miliardové hodnoty, a potlačil tak osobní zájem ve prospěch zájmu veřejného? Jsou ovšem další případy prokazující, že většině poslanců a senátorů jde především o vlastní prospěch. Ukazují to nekonečné tahanice o platy, neochota podstatně omezit imunitu anebo touha mít manželku (manžela) nablízku na svém poslaneckém pracovišti a zaměstnávat jako asistentku či asistenta. Tím se ovšem osobní zájem posiluje ve směru zájmů rodiny. V anglosaské odborné literatuře je zaměstnávání příbuzných řídících pracovníků označováno termínem nepotismus. Bývá zakazován nebo alespoň kritizován.

Dobrý a spolehlivý výkon politické funkce je závislý na přesvědčení, že je to především služba obecnému prospěchu. Proto mimo jiné i platy a odměny veřejných činitelů by měly být stanoveny na takové výši, která by ziskuchtivé a pouze na vlastní prospěch orientované politiky poněkud demotivovala. Tyto platy by měly být znatelně nižší nežli platy srovnatelných manažerů v soukromé sféře. Někteří poslanci by se potom možná těšili, až jejich „služba vlasti“ skončí a až budou moci – také díky svým znalostem a zkušenostem – zaujmout daleko lukrativnější funkce v soukromém sektoru.

Politické strany

Další významnou mezerou v právní úpravě střetu zájmů je, že nejsou příliš brány v úvahu politické strany. Subjekty zájmového střetu totiž nemusejí zdaleka být jen politici, veřejní činitelé, nýbrž se mohou jimi snadno stát i politické strany. Jsou v paměti aféry tohoto druhu a stále se objevují i v mnohých západních zemích. Tyto aféry se týkají úplatků a nedovoleného financování politických stran podniky soukromého sektoru. Pokud politickou stranu podporuje fyzická osoba, tedy občan, je to snad možno považovat za projev sympatií s programem a politikou. Avšak podpora, kterou poskytuje právnická osoba soukromého sektoru, může být – a zpravidla také je – spojována s očekáváním jisté protislužby konkrétní zájmové skupině v oblasti politického rozhodování a z tohoto hlediska je zavazující. Pro takto obdarovanou stranu je to zajisté znamení, že od ní budou v budoucnosti určité protislužby vyžadovány. Dary právnických osob soukromého sektoru politickým stranám a financování jejich politické činnosti nutně staví tyto strany do pozice zprostředkovatelů politických služeb a příslušné politiky vystavuje dalším tlakům k prosazování partikulárních a osobních zájmů na úkor zájmů obecných. Takovéto dysfunkce politických stran by měly být rychle rozpoznávány a odstraňovány. I o těchto věcech by proto zákon o střetu zájmů měl pojednávat.

Státní byrokracie

Dalším účastníkem hry o obecné a zvláštní zájmy je státní byrokracie. Ta zdaleka není jen technickým aparátem, nemajícím vliv na politické procesy. Většina autorů je zajedno v tom, že jde o sociální skupinu politicky angažovanou, vykazující zpravidla vysokou účast ve volbách a volící ty politiky či strany, jež preferují zachování veřejného sektoru alespoň v dosavadním rozsahu. Tato skupina může mít i značnou politickou moc, na což svého času upozornil i F. A. Hayek v souvislosti s delegací určitých pravomocí „zákonodárných“ sborů na byrokracii; podle něj si může za jistých okolností přisvojovat nekontrolovatelné a v podstatě svévolné pravomoci.

Politicky angažovaná byrokracie se může stát oblastí, přes niž snadno pronikají zájmové skupiny k veřejným činitelům a záměrně je vystavují nebezpečí konfliktu zájmů. Byrokracie má být kvalifikovaným orgánem vlády, která jej využívá při uplatňování výkonné moci. Personální obsazení vedoucích funkcí by nemělo záviset na momentálním rozložení politických sil. Pokud však je tento aparát záměrně zpolitizován, kupř. tak, že vedoucí funkce jsou obsazovány příslušníky politických stran, a pokud někteří vysocí státní úředníci jsou nebo mohou být i poslanci, z byrokracie se může snadno stát nástroj vlády k ovládnutí parlamentu, tj. zákonodárného sboru, který by však měl výkonnou moc kontrolovat. Vstup byrokracie do politiky je současně vstupem do arény, v níž se střetávají zájmy obecné se zájmy partikulárními a osobními a z těchto střetů nemusejí právě obecné zájmy vycházet vždy vítězně. Že zákon právě na takovéto střety nepamatuje, je možná jedním z případů takové prohry. Ti, kteří navrhují a prosazují vysokou a racionálními důvody nepodloženou angažovanost státu, jež přirozeně znamená i vysoké veřejné výdaje, by měli pamatovat, že část těchto prostředků může jít na plýtvavou spotřebu byrokracie a na zvyšování jejího politického vlivu. Není bez zajímavosti si připomenout, že prof. Hayek ve svém modelovém návrhu ústavy vyloučil – mimo jiné – byrokracii z volebního práva do tzv. vládního shromáždění (parlamentu).

Zájmové skupiny

Společné zájmy členů prosazují vůči politickým institucím, tj. vůči vládě a parlamentu, zájmové skupiny, a tak se fakticky podílejí na rozhodování veřejných činitelů. Lobbování, které je v parlamentních demokraciích většinou považováno za samozřejmou součást praxe, znamená ovlivňování politiků, aby přijali nebo zamítli návrhy určitých zákonů nebo hospodářsko-politických opatření, jež jsou nebo nejsou v souladu se zájmy takové skupiny. Pokud ovlivňování nepřekročí rámec věcné argumentace a diskuse a nezahrnuje příslib a posléze poskytnutí materiálních a jiných výhod, nemůže být považováno za porušení zákona o střetu zájmů.

Deficit morálních hodnot u některých (mnohých?) poslanců je zřejmý i z toho, jak váhavě přistupují k podpisu morálního kodexu poslance, který připravil předseda Poslanecké sněmovny Lubomír Zaorálek. Tento kodex vnáší totiž určitý pořádek do lobbingu, jde o pokus učinit jej průhlednějším. Lobbisté by se měli evidovat a teprve potom by se mohli po Sněmovně pohybovat a byl by jim otevřen přístup k informacím. Poslanci, kteří se ke kodexu přihlásí, budou muset souhlasit s tím, že se na půdě sněmovny budou stýkat jen s takto akreditovanými lobbisty. S neakreditovanými lobbisty se budou moci přirozeně stýkat dále, avšak jen mimo Sněmovnu. Nejde tedy o omezení lobbingu jako takového, nýbrž pouze o dobrovolné vnesení určitého řádu.

Je ovšem třeba vždy pamatovat na to, že zájmové skupiny intervenující u veřejných činitelů vždy prosazují partikulární zájmy, jež mohou být a většinou také jsou v rozporu se zájmy nějaké části voličů, popřípadě vůbec se zájmem obecným. Politici mohou být do takových skupin zcela záměrně a cílevědomě vtahováni, a tak vznikají zájmové koalice, které zpravidla získávají určitou politickou moc, již posléze mohou uplatnit i v ekonomice. To má často negativní důsledky pro vývoj či udržení soutěžního trhu. Uplatnění politické moci v ekonomice umožňuje ve většině případů dosahovat výsledků, jimiž se mohou vykázat jen podniky s nějakým dominantním postavením na trhu. Právě proto je získání politického vlivu ekonomickými subjekty tak lákavé, proto je lobbování tak oblíbené.

Pro politiky samotné je výhodné podílet se na ekonomické moci ať přímo či nepřímo, vstupovat do ekonomických struktur, popřípadě pomáhat je vytvářet a inkasovat z nich odpovídající důchodový či majetkový podíl. Velkorysé možnosti zájmovým skupinám a koalicím vytvořil pak zvolený model transformace, který si vynutil vysokou angažovanost veřejných činitelů i státní byrokracie v procesech privatizace, především pak jejich účast v představenstvech a dozorčích radách společností, jež stát vlastnil nebo v nichž měl významné majetkové podíly. Politik posílený ekonomickým zázemím si vylepšuje nejen své materiální podmínky, nýbrž i politické postavení, a tak se lépe zajišťuje pro budoucnost. Jak jsme si již ukázali, v těchto případech dochází u členů vlády a vedoucích pracovníků ústředních úřadů k porušení zákona o střetu zájmů – nikoliv však u senátorů a poslanců, což je absurdní. Ukazuje to jen, že u těchto veřejných činitelů vlastní zájem dominuje a že až dosud nebyli schopni a ochotni své jednání zákony náležitě omezit. Kdo zpravidla přijde zkrátka, je soutěž, a to jak na trhu zboží, práce a kapitálu, tak na trhu politickém. Legislativní úprava zájmových střetů ve směrech, které jsme naznačili, má proto obdobný význam, jaký byl a stále snad ještě je přisuzován antitrustovému zákonodárství. Bude to však v budoucnosti stačit?

Všechny dosavadní zkušenosti ukazují, že zákonodárci pravděpodobně nikdy dost spolehlivě neomezí hranice svého jednání, nevytyčí jasné meze, jež nesmějí překročit. Bylo by to proti jejich vlastním zájmům. Přejme si, aby v tomto směru učinili alespoň nějaký krok v připravované novele zákona o střetu zájmů. Politický systém, v němž si vrcholní politici – v našem případě poslanci a senátoři – sami určují, jak se mohou a také jak se budou chovat, se nazývá neomezená demokracie. Jejím velkým kritikem byl prof. F. A. Hayek, neboť ji považoval za antiliberální systém. Představa, že nejvyšší moc nesmí být mocí omezenou, je podle něj pověrou. Nejvyšší moc musí být naopak vždy mocí omezenou, a to tak, že je vázána na obecná pravidla, obecné principy a hodnoty, které negativním způsobem vymezují prostor přípustného a svobodného chování. Nezakazují nic, co se nachází uvnitř tohoto prostoru. Výklad tohoto modelu ústavy a „omezené demokracie“ by si však vyžadoval další pojednání.

Václav Klusoň (1926) je ekonom, stálý spolupracovník Listů.

Obsah Listů 6/2005

Související články

Václav Klusoň: Rovná daň nerovné důchody

Vladimír Merta: Prodejné tělo veřejné služby

Václav Žák: Bludištěm české politiky 2004

Václav Klusoň

Politik ve střetu zájmů

Zákony

Sobě, nebo veřejnosti?

Praktické otázky

Politické strany

Státní byrokracie

Zájmové skupiny

Související články

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu