Štěpán Steiger

Proměny švédského sociálního státu

Model sociálního státu, historicky spojovaný se švédskou sociální demokracií, začínal ve druhé polovině sedmdesátých let minulého století narážet na potíže. Poněvadž pro Švédy nepřicházelo v úvahu tohoto modelu společnosti se vzdát, bylo nutno zahájit dlouhý proces strukturálních reforem. Dnes vše nasvědčuje tomu, že proces skončil úspěchem.

Z hlediska způsobu sociální ochrany občanů můžeme rozlišovat tři modely státu. Cílem švédského „univerzalistického“ modelu, inspirovaného Williamem Beveridgem, bylo umožnit každému občanovi přístup k vyšší úrovni sociálních dávek a služeb. Ty měly být poskytovány zdarma, byly by tudíž financovány z daní. V takovém modelu není sociální ochrana vázána na práci (zaměstnání), je zaručena všem občanům. Tento systém se opírá o stát, jenž je silně intervencionistický, a o vůli zajistit všem občanům co největší rovnost. Někdy je pokládán za sociálně demokratický.

Na opačném konci spektra je systém zvaný zbytkový. Pro něj je zejména charakteristické, že sociální ochrana je zajišťována osobními dobrovolnými příspěvky jednotlivců. V pravém slova smyslu vlastně sociální ochrana neexistuje, jde jenom o soukromé pojištění, jež si každý vytváří podle svých prostředků a osobní volby. „Sociální“ je stát v nejmenší možné míře, spokojuje se tím, že zaručuje minimální sociální podporu nejpostiženějším, kteří nejsou s to platit si pojištění sami. Pomoc z veřejných prostředků jim zaručuje minimální úroveň dávek. Nejznámějším příkladem tohoto modelu jsou Spojené státy.

Mezi těmito dvěma extrémy se vyskytuje model nazývaný korporativistický, který v zásadě vychází z příspěvků ekonomicky činných osob. Je to tedy práce, jež opravňuje ke státní pomoci. Práva jsou často úměrná příspěvkům podle „pojišťovací“ logiky. Pojištěnci mohou svou osobní ochranu doplňovat soukromým připojištěním. Tento systém najdeme s jistými odstíny především ve Francii a v Německu.

Zdařilé přizpůsobování

Vznik sociálního státu je ve Švédsku časově víceméně shodný s příchodem švédské sociální demokracie k moci ve dvacátých letech. Ta hlásala známou švédskou třetí cestu mezi kapitalismem a socialismem. Avšak výrazně se švédský model rozvinul teprve po druhé světové válce. Od té doby vládla sociální demokracie (PSD) téměř nepřetržitě, jen výjimečně docházelo ke krátkému přerušení její více než sedmdesátileté převahy. Ale když se na jedné straně začala rozšiřovat globalizace a na druhé straně docházelo k hospodářským a sociálním krizím, jimž musela čelit po první ropné krizi v roce 1974, zejména na začátku osmdesátých let a v první polovině let devadesátých, ztrácela sociálnědemokratická strana půdu. Nejdříve oslabila vůči konzervativcům, poté – poměrně nedávno – vůči liberálům. Nezbývalo jí tudíž – pokud si chtěla udržet moc, říkají kritici – než změnit sociální stát úměrně změněnému světu.

Poslední epizodou tohoto politického boje byly parlamentní volby v září 2002. Sociální demokraté získali 144 mandátů, konzervativci vykázali jeden z nejhorších výsledků ve své historii, zato liberálové ztrojnásobili svoje výsledky z roku 1998 a získali v parlamentu 51 míst. Ministerským předsedou v čele menšinové vlády se stal sociální demokrat Göran Persson, jenž se může opírat jednak o Levicovou stranu (bývalí komunisté s 30 mandáty) a o Zelené (17 mandátů). Mimochodem, tito dva spojenci se stavějí proti přístupu Švédska k euru a přispěli k tomu, že referendum, uspořádané vládou 14. září 2003, přístup odmítlo.

Od poloviny devadesátých let je heslem vlády úsporný rozpočet. Cílem je dosahovat ročně rozpočtového přebytku v průměrné výši 2 % hrubého domácího produktu při růstu produktu o 2 %. Obecnou zásadou přitom zůstává kombinace rozpočtového přebytku se snižováním zadluženosti (ze 70,5 % HDP v roce 1998 klesl dluh na 52 % v roce 2003) a se sociálními výdaji.

Jako jiné menší průmyslové země je i Švédsko do velké míry závislé na mezinárodní směně, chce-li si udržet vysokou produktivitu a vysokou životní úroveň. Hluboká finanční krize přiměla v roce 1992 vládu k přijetí opatření, jimiž mnoho aspektů sociálního státu výrazně změnila: privatizovala několik desítek státních podniků, podstatně snížila státní výdaje (včetně výdajů sociálních) a otevřela zemi zahraničním průmyslovým podnikům. Míra této otevřenosti – vyjádřená jako souhrn dovozu a vývozu ve vztahu k HDP násobený dvěma – se z 30 % v roce 1993 zvýšila na dnešních 40 %. Hospodářský růst je podněcován podporou vývozu a domácí spotřeby, jeho dvou hlavních motorů. V současnosti se švédské hospodářství opírá o velké mezinárodní společnosti. Koncentrace průmyslové výroby v několika málo mocných skupinách je také jedním z hlavních faktorů poměrně vysoké úrovně výdajů na výzkum a vývoj, přičemž většina těchto činností probíhá ve Švédsku samotném. Jinými slovy Švédsko patří k malé skupině zemí, které vsadily na výzkum a vývoj jako faktor zvyšování potenciálního růstu: v roce 2002 představovaly tyto výdaje 4,2 % HDP ve srovnání se 2,8 % ve Spojených státech a 2 % v Evropské unii.

Mezi zeměmi EU patří Švédsko k těm, jež provedly nejrozsáhlejší reformy veřejných služeb – deregulována je pošta, telekomunikace, vnitrostátní civilní aerolinie, železnice a elektřina. V důsledku těchto opatření se z těchto oborů rekrutoval zvýšený počet žadatelů o sociální dávky. Nicméně vláda usilovala o udržení plné zaměstnanosti jednak politikou subvencí (ve prospěch rodiny, povinnou rekvalifikací dlouhodobě nezaměstnaných apod.), jednak snížením výdajů považovaných za nadměrné (omezením nemocenských dávek a některých dávek sociálních apod.).

Více trhu a decentralizace

V letech 1991 – 1993 prošlo Švédsko silnou recesí. Břemeno veřejného dluhu dosáhlo výše, jež ohrožovala samu existenci sociálního státu. Vstup do Evropské unie v roce 1995 byl příležitostí k potvrzení probíhajících strukturálních reforem a k šoku, jenž měl ozdravit státní finance a umožnit nasměrování státních podniků podle tržních měřítek. Byly deregulovány některé trhy a veřejné služby, některé státní podniky transformovány na akciové společnosti, s čímž samozřejmě souvisela i změna řízení těchto podniků a úplná nebo částečná privatizace. Důsledek: podniky se musely přizpůsobit konkurenčnímu prostředí a čelit omezení nebo zrušení státních subvencí. Jedním z hlavních prvků této adaptace bylo snížení počtu zaměstnanců, jež ovšem vedlo k růstu produktivity: jestliže v osmdesátých letech se produktivita na zaměstnance zvýšila o 12,3 %, představoval její růst za devadesátá léta 22,3 %.

Příkladem těchto změn je švédská pošta. Státní monopol skončil v roce 1994 a poštovní správa se změnila ve veřejný podnik Posten AB, jenž je stoprocentně ve vlastnictví státu. Podnik se soustředil na své vlastní poslání, tj. služby ryze poštovní, a vzdal se vedlejších činností, jako třeba služeb bankovních, přičemž činnosti poštovních úřadů přenesl do blízkých obchodních prodejen nebo novinových stánků. Během necelých deseti let odešla z Posten AB třetina zaměstnanců, byly zrušeny prakticky všechny tradiční poštovní úřady a zůstalo jen 400 poštovních středisek sloužících podnikům.

Přes všechny tyto reformy je švédský stát v zemi největším zaměstnavatelem s více než dvěma sty tisíci zaměstnanci ve veřejných podnicích a dvěma sty tisíci v ministerstvech a agenturách – celkem tedy zhruba 10 % aktivního obyvatelstva. Souběžně pracuje asi jeden milion osob (tedy 25 % ekonomicky činných obyvatel) pro oblastní a místní správu (v poměru 1 : 3).

Kromě privatizace nebo přeměny výrobních organizací na veřejné společnosti byly některé obory rovněž reorganizovány na akciové společnosti, jež však zůstaly ve vlastnictví státu. Stalo se tak např. u lesního majetku nebo správy veřejných budov. U místních samospráv vznikly často, zejména v případě vzdělávacích nebo zdravotnických zařízení, veřejné společnosti nebo, zvláště u výrobních či komerčních aktivit, fimy typu malých a středních podniků.

Podstatnou součástí reformy státního sektoru byl i nový způsob vedení funkcionářů a vůbec manažerů veřejného sektoru. Rozhodujícími se staly individuální cíle a výsledky, doprovázené pravidelnými kontrolami a hodnocením. Jinými slovy pracovní právo ve veřejném sektoru se přizpůsobilo pracovnímu právu sektoru soukromého – ve jménu rovnosti příležitostí. Od roku 1990 bylo zavedeno také individuální školení zaměstnanců. Každý obor státní správy má podle svého poslání a rozpočtu, jež jsou stanovovány ročně, naprostou volnost v zaměstnávání a propouštění, ve mzdové a kariérní politice. Tento vývoj měl ovšem i druhou stránku: neobyčejně vzrostla nemocnost, vyvolaná stresem a pracovním zatížením.

Dalším způsobem, jímž švédský stát usiluje o snižování nákladů, byla decentralizace a zvyšování rozpočtové a daňové odpovědnosti jednotek místní samosprávy. Švédský státní rozpočet zahrnuje příjmy a výdaje státu a ústředních orgánů, systém sociálního pojištění a omezené dotace oblastním a místním správním orgánům. Spočívá na odpovědnosti veřejných zařízení, jež fungují v závislosti na souhrnném ročním rozpočtu s částečnou možností úvěru nebo naopak možností – omezenou – čerpání výdajů rozpočtu příštího. Co ve státním rozpočtu zahrnuto není, jsou finance oblastních a místních samospráv (ty jsou rozpočtově autonomní) a podstatná část financování důchodového systému.

Hlavním zdrojem příjmu obcí – je jich 289 – a oblastí – jichž je 21 – jsou daně z příjmu. Rozpočty mají být každoročně vyrovnány. Aby byly odstraněny zeměpisné disparity a vytvořeny rovné podmínky pro všechny, snažila se vláda i parlament bojovat proti daňovým nerovnostem mezi jednotlivými obcemi. Poté, co stát nejchudší samosprávy dlouho subvencoval, zavedl v roce 1996 nový systém. Ten podporuje zejména lokality na severu země, jež jsou zpravidla chudé, na úkor velkých aglomerací (z nichž nejvýraznější je Stockholm). Rozdělení příspěvků vychází z potřeb obyvatel. Oblastní (regionální) rady se zpravidla zaměřují na zdravotnictví, obecní správy na školství (30 % rozpočtu) a některé sociální služby (dětská populace – 12 % rozpočtu, péče o osoby staré nebo práce neschopné – 30 %), urbanismus a výstavbu, některé problémy ochrany životního prostředí a bezpečnost občanů.

V souhrnu lze říci, že během patnácti let zeštíhlil státní aparát takřka o polovinu: ze čtyř set tisíc zaměstnanců koncem let osmdesátých zůstalo koncem století jen 200 000. Část byla převedena do podniků veřejných služeb, jejichž vlastníkem zůstává stát, jako je Posten AB nebo Telia (telekomunikační služby). Více než 70 000 bylo v průběhu devadesátých let propuštěno v důsledku výrazného snižování rozpočtu.

Obstojí švédský model?

Jako většina ostatních evropských zemí, i Švédsko čelilo (a čelí) demografické výzvě. Životní očekávání u mužů je 77 let, u žen 82 roky, porodnost 1,5 % nestačí k udržení počtu obyvatel, takže kolem roku 2015 by počet osob ekonomicky činných nestačil financovat osoby se starobními důchody. Po dlouholetých jednáních mezi sociálními partnery přijalo Švédsko nový důchodový systém, jenž by měl zůstat stabilní přinejmenším do roku 2025. Rozpočtové přebytky jsou určeny výhradně na snižování veřejného dluhu, a umožňují tak až do roku 2025 vytváření „garančního důchodového fondu“. Z celkového počtu zhruba 4,3 milionu aktivního obyvatelstva platí 1,9 milionu Švédů příspěvky do soukromých fondů na doplnění svých budoucích starobních důchodů. K hlavním charakteristikám systému patří směs rozdělení, kapitalizace a důchodových fondů, věk odchodu do důchodu s pružnou odpovídající penzí a podpora státu nejchudším. Podstatné změny systému ve srovnání se systémem předchozím lze vidět ve výpočtu průměru celoživotního příjmu, nikoli už jenom posledních patnácti let před důchodem, přičemž období rodičovských dovolených, období nezaměstnanosti a vojenské služby, jakož i některých vysokoškolských studií poskytují právo na zvláštní důchody, financované státem; o věku odchodu do důchodu rozhoduje pojištěnec, rozmezí je od 61 do 67 let, výše důchodu tedy závisí také na této skutečnosti.

Švédský model sociálního státu je nákladný, má však viditelné výsledky. To je třeba zdůraznit, srovnáme-li jej s jinými vyspělými zeměmi, tedy členy OECD (Organizace pro hospodářskou spoluopráci a rozvoj). Švédsko sice vykazuje nejvyšší daňové zatížení, daně představují více než 50 % hrubého domácího produktu – např. oproti Velké Británii je to rozdíl celých 15 bodů, společensky jde však o zátěž přijatelnou. Pro Švédy je totiž vyvážena tím, že podstatná část daňového výnosu je redistribuována zpět plátcům formou transferů a veřejných služeb. Navíc tu existuje kultura konsensu, pocit spoluúčasti na životě společnosti, kterou sotva najdeme mimo Skandinávii. Volební účast se obvykle pohybuje kolem 80 %, odbory vykazují organizovanost 85 %. Kromě toho mají Švédové několik měřítek, jimiž mohou posuzovat účinnost svého modelu, např. politiku plné zaměstnanosti, jež je vyjádřena vysokou mírou zaměstnanosti osob mezi 15 a 64 roky věku, jež dosahuje více než 70 % – průměr zemí eurozóny (EU 15) je 63 %, přičemž u věkové skupiny jde o poměr 64 proti 37,5 %. Míra nezaměstnanosti zůstává nízká – v roce 2003 to bylo 5,6 % proti 8,1 % v EU. Také ve věkové skupině mladých, tj. 15 –24 let, šlo ve Švédsku o 11 % ve srovnání s 16 % v eurozóně.

Jiným měřítkem je nízký podíl obyvatelstva žijícího pod prahem chudoby po sociálním transferu: ve Švédsku jde o 10 % proti 18 % v zemích eurozóny a 21 % ve Velké Británii. Švédský sociální stát je rovněž poměrně úspěšný v boji o snižování společenské nerovnosti.

Zdá se, že změny, jimiž prošel švédský sociální stát, odpovídají strukturálním výzvám, jimž musel čelit. Svědčí o tom hospodářský a finanční stav země, uvážíme-li ekonomické zpomalení na obou stranách Atlantiku začátkem 21. století. Zůstává ovšem výzva evropské integrace s několika nevyřešenými otázkami. První z nich se týká přizpůsobení daňové zátěže. Může Švédsko zachovat model svého sociálního státu („štědrého“), požaduje-li se po něm – ve jménu harmonizace – snižování daní? Může zůstat uzavřeno vůči „sociální“ Evropě a zachovat si svůj systém sociální ochrany – v Evropě, která hodlá zavést volný pohyb osob?

Štěpán Steiger (1922) je publicista. Publikuje mj. v Literárních novinách a Hospodářských novinách.

Obsah Listů 3/2005

Štěpán Steiger

Proměny švédského sociálního státu

Zdařilé přizpůsobování

Více trhu a decentralizace

Obstojí švédský model?

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu