Martin Jakubek, Peter Kopecký

Existuje v Európskej únii demokratický deficit?

V posledných rokoch sa obľúbeným a často používaným pojmom stal demokratický deficit. Ide o termín (niekedy i fenomén), ktorý na jednej strane s obľubou vyzdvihujú tzv. euroskeptici a na druhej strane ho s nevôľou pripúšťajú aj prívrženci pokračovania procesu európskej integrácie. Je súčasťou slovníka mnohých intelektuálov, novinárov a politikov, ale sami nevedia úplne presne definovať, čo majú pod týmto pojmom vlastne na mysli.

Termín demokratický deficit však nie je žiadna objektívna a nemenná axióma. Je to skôr fluktuujúci plamienok, ktorý konkrétne na Slovensku živia aj rozhádané koaličné strany, nejednotný výklad odovzdávania, resp. obmedzenia suverenity SR po vstupe SR do EÚ (a následná dezorientácia občanov), svojské uplatňovanie politickej moci, neprehľadné hospodárenie so štátnymi financiami, nevysvetliteľné (ne)obsadzovanie niektorých diplomatických postov, neprincipiálne bezpečnostné previerky, používanie tajných služieb na stranícke účely atď. Občan potom zákonite nadobúda dojem, že politikov po volebnom akte nezaujíma on, ale skôr elementy, ktoré prispeli na volebnú kampaň.

Práve preto pokus o definíciu demokratického deficitu spôsobuje rovnaké problémy ako pokus o definíciu dnešnej demokracie ako takej. Ak sa však o definovanie demokracie predsa pokúsime, môžeme vytvoriť isté rámce, do ktorých sa dá obsah skúmaného pojmu postupne vsunúť. Prvým predpokladom je odlíšenie „čistej“ demokracie (teda systému, ktorý vypovedá iba o inštitucionálnom spôsobe voľby, resp. rozhodovania) od demokracie takej, ako ju chápeme alebo vnímame dnes. Na tento druhý typ demokracie máme už kvalitatívne iné a o mnoho náročnejšie požiadavky. Požadujeme napr., aby aj menšinám garantovala rovnaké práva, ako má väčšina (v EÚ sa tento problém sekundárne premieta aj do jazykovej politiky a priamo do používania jednotlivých jazykov, na čo je citlivé najmä Francúzsko), a hlavne aby nešlo iba o demokraciu formálnu, ale aj skutočnú. To okrem iného znamená aj ústavami garantované slobodné šírenie myšlienok občanov, s nimi spojenú slobodnú politickú súťaž, presadzovanie osvedčených ľudských hodnôt, čo môžeme označiť aj ako isté neformálne pravidlá podporujúce fungovanie dôveryhodnej demokracie dnešného typu. Tak dochádza k tomu, že občania nielenže vyberajú svojich zástupcov a rozhodujú o veciach verejných, ale vedia ich aj racionálne a kriticky hodnotiť, čo stabilitu demokracie len posilňuje. Hovoríme tu teda o istých neformálnych pravidlách (ktoré sa pri „čistej“ demokracii nezdôrazňujú), nevyhnutných pre kvalitnú demokraciu, ktoré jej dávajú pravý zmysel. Inými slovami, ak občan nemá dostatok informácií, napríklad o účelnom využívaní štátnych a verejných financií, o rozdeľovaní financií na europrojekty, o budúcom dopade rozhodnutí inštitúcií na jeho osobu, môže to demokracii dnešného typu, charakterizovanej princípom ústavného liberalizmu, spôsobiť vážne problémy, minimálne s etikou.

A práve tieto javy generujú problém definovania demokratického deficitu. Ak upriamime pozornosť na vzťah medzi občanmi EÚ a Európskou úniou s jej rozvetvenými inštitúciami, vytušíme, kde sú skutočné nedostatky. Spočívajú najmä v komplikovanej komunikácii a v schopnosti občanov primárne sa zorientovať v jej štruktúrach a právomociach. Nedostatok informovanosti však sám o sebe celú problematiku fenoménu zvaného demokratický deficit nevysvetlí a neodstráni. Samotná informovanosť bude zbytočná, ak systém nezabezpečí efektívny inštitucionálny rámec, ktorý by občanom umožnil v potrebnej miere ovplyvňovať dianie na komunitárnej úrovni. A tak sa vlastne dostaneme k azimutu, ktorým sa máme pri definovaní pojmu demokratický deficit uberať. Demokraciu treba posudzovať jednak podľa toho, do akej miery občania ako suverénne osoby môžu svojimi rozhodnutiami (napr. voľbami) reálne ovplyvňovať veci verejné, a na druhej strane do akej miery majú dostatočné množstvo informácií na to, aby sa vo voľbách správne rozhodli, ale najmä aby im ich opcia priniesla želaný efekt. Obe stránky tejto jednej mince sa pokúsime bližšie analyzovať.

Pripomeňme si len nedávne voľby do Európskeho parlamentu, charakterizované v mnohých krajinách EÚ rekordne nízkou účasťou voličov. Slovensko dosiahlo v tomto ohľade nezávideniahodný primát. Tento fakt prezentovali niektorí euroskeptici ako jasný dôkaz, že ľudia sú z politiky EÚ znechutení. Zároveň tvrdili, že takýto výsledok volieb je signálom, aby sa nepokračovalo ďalej v procese integrácie. Iní ten istý jav vysvetľovali práve deficitom demokracie v rámci EÚ. Málokto si však uvedomuje, že problém nízkeho záujmu a neinformovanosti občanov nemusí byť spôsobený iba tým, že inštitúcie EÚ slabo komunikujú s občanmi alebo sú pre nich príliš „prebyrokratizované“, funkčne a štrukturálne komplikované. Toto hodnotenie avizuje istým spôsobom aj širšiu dimenziu európskej nespokojnosti. Prakticky vo všetkých krajinách EÚ (o severských krajinách to platí azda menej) možno vypozorovať krízu demokracie sui generis, najmä pokiaľ ide o voľby do národných parlamentov. Na druhej strane si treba uvedomiť fakt, že nedostatočný záujem občanov o dianie na komunitárnej úrovni je aj dôsledkom iných súvislostí. Právomoci, a z nich vyplývajúce akty EÚ, resp. Spoločenstiev, nezasahujú do života bežného človeka v takej miere, ako rozhodnutia národných parlamentov a vlád. Inými slovami, EÚ zatiaľ nereguluje také významné spoločenské vzťahy, ktoré by výraznou mierou mohli vzbudiť záujem „priemerného“ Európana o veci „európsky verejné“.

Z tohto pohľadu potom možno logicky konštatovať, že vina za nezáujem občanov o procesy a akútne problémy odohrávajúce sa na pôde inštitúcií EÚ nepadá len na ich predstaviteľov. Neobstojí vždy ani argument, podľa ktorého by sa mali európske inštitúcie pretvoriť na obraz národných inštitúcií, aby existoval akýsi jednotný systém a prístup k deľbe moci, tak na komunitárnej ako aj na národnej úrovni. Treba sa jedným dychom spýtať, ktorý štát potom bude slúžiť ako vzor pre usporiadanie vzťahov medzi inštitúciami EÚ. Sprehľadní takáto reforma inštitúcií občanom úlohy a právomoci inštitúcií, ak bude platiť „čo štát, to iný systém“? Samozrejme, tým nechceme povedať, že inštitúcie EÚ sú usporiadané v optimálnom rozsahu a v optimálnych vzťahoch. Chceme však poukázať na to, aby sa príčiny a riešenia problémov hľadali na tých správnych miestach.

Legitimita

Je veľmi zložité hovoriť o tom, aké by malo byť správne a optimálne zloženie inštitúcií EÚ. Ide totiž aj o široký teoretický problém zahŕňajúci niekoľko spoločenských a vedných disciplín, ale aj komplex politických záujmov. Isté je len to, že doterajšie usporiadanie je unikátne a nemá obdobu. Systém nezodpovedá tradičnému modelu deľby moci či už v parlamentnej republike (vrátane monarchie) alebo v prezidentskej republike tak, ako je to vo všetkých demokraciách západného typu. Položme si tu však otázku: Je inštitucionálne rozvetvená a „prebyrokratizovaná“ EÚ anomáliou, ktorá až tak výrazne ohrozuje záujmy občanov a demokraciu ako takú? Podľa nás to tak nie je. Prv ako podrobíme analýze inštitúcie a ich interakcie, či už medzi nimi navzájom alebo medzi nimi a občanmi, pozrime sa aj na otázku legitimity, ktorá s fungovaním demokracie v EÚ a s potenciálnym demokratickým deficitom súvisí.

Treba samozrejme pripomenúť, že základnými konštituujúcimi jednotkami EU sú členské štáty. EÚ vznikla na zmluvnom základe, z čoho niektorí teoretici medzinárodného práva verejného a ústavného práva vyvodzujú závery, že ide iba o multilaterálnu medzinárodnú zmluvu. Podľa nich teda existuje možnosť vystúpenia členského štátu z EU, čo by bolo významným dôkazom existencie zachovania princípu suverenity občanov v EÚ a oslabením fenoménu demokratického deficitu, pretože možnosť vystúpenia by existovala ako poistka pre občanov a ich štáty voči nežiaducemu vývoju v EÚ. Lenže existuje druhá strana teoretikov, ktorí síce priznávajú, že EÚ vznikla na princípoch medzinárodného práva verejného (teda na zmluvnom základe), ale po jej vzniku sa už jeho zásadami neriadi. Z tohto pohľadu je spochybnená možnosť vystúpenia členského štátu z EÚ, čím by sa aj oslabila samotná legitimita EÚ. Legitimitu (vychádzajúcu z princípu suverenity občanov členských štátov) totiž musíme chápať tak, že ustanovenie štátnych orgánov a ich právomoci sa odvodzujú od občanov a že občania akceptujú usporiadanie štátu a štátne zriadenie. Chybou na druhej strane je, keď sa niekedy za legitímne považuje aj rozhodnutie občanov, ktoré potenciálne znemožňuje legitímne rozhodnutie občanov v nasledujúcom časovom období. Podľa tohto princípu by sa dal dokonca označiť za legitímny aj komunistický prevrat v Československu v roku 1948 a voľby z toho istého roku. Podstatné pre náš prípad je však to, že v Zmluve o EÚ v znení Zmluvy z Nice naozaj nebola explicitne vyjadrená možnosť vystúpenia členského štátu z EÚ. Preto obsah aj duch Zmluvy z Nice vrhal na legitimitu EÚ istý tieň podozrenia. Tento problém však už rieši Zmluva o Ústave pre Európu, konkrétne článok I‑60 („Každý členský štát sa môže rozhodnúť vystúpiť z únie, v súlade so svojimi ústavnými požiadavkami.“) Zmluva o Ústave pre Európu prinútila euroskeptikov „priznať farbu“. Odmietajú síce Zmluvu o Ústave pre Európu ako príliš prointegračnú (najmä kvôli rozšíreniu hlasovania kvalifikovanou väčšinou a kvôli zavedeniu niektorých nových inštitútov), ale na druhej strane im táto zmluva vyráža tromfy z rúk, pretože explicitne vyjadruje princíp suverenity občanov a legitimity EÚ.

Pokiaľ ide o otázku vyššieho stupňa demokracie v EÚ aplikovateľnej na jej inštitúcie a vzťahy medzi nimi, je potrebné povedať, že ak vnímame priamu voliteľnosť zástupcov občanov ako ideál, EÚ má vo vzťahu k demokracii skutočne výrazné rezervy. Veľa závisí samozrejme od toho, či niekto považuje priamu voľbu za prospešnejšiu než voľbu volenými reprezentantmi (ostatne, na túto tému sa diskutovalo aj v súvislosti s voľbou prezidenta ČR). Bez ohľadu na to, kto má aký „ideologický“ názor na danú vec, treba reálne zhodnotiť, či by priama voľba v EÚ (napr. dnešnej Rady ministrov ako hornej komory) bola prínosom. Podľa nášho názoru by k zásadnejším kvalitatívnym zmenám nedošlo. Navyše, Rada ministrov je na základe dnešného systému akýmsi sprostredkovateľom medzi EÚ a národnými štátmi. Ministri členských štátov rokujú o agende, ktorá sa mnohokrát dotýka aj ich vlastných, „národných“ právomocí. V prípade priamej voľby do dnešnej Rady ministrov by vzniklo medzi členskými štátmi a komunitárnou úrovňou neprirodzené vákuum.

Na druhej strane však treba objektívne priznať aj problémy, ktoré z dnešného stavu vecí vyplývajú. Ide najmä o otázku mandátu jednotlivých ministrov, ktorá sa riešila aj v SR. Minister je totiž nevoleným zástupcom občanov a má primárnu zodpovednosť voči parlamentu, až potom voči občanom. Porovnajme preto legislatívny proces v členských krajinách s legislatívnym procesom v EÚ. V členskom štáte minister (vláda) ako zástupca exekutívy návrh zákona iba podáva; konečné schválenie je v rukách parlamentu. Na komunitárnej úrovni sa však minister (vláda) automaticky stáva zákonodarcom (i keď samozrejme v mnohých prípadov spolurozhoduje priamo volený Európsky parlament). Nastáva tak problém s legitimitou rozhodnutí ministrov na komunitárnej úrovni, ktorý riešili jednotlivé členské štáty rôzne. Slovenská republika podľa nášho názoru vyriešila tento problém optimálne, keďže zaväzuje jednotlivých ministrov k určitému stanovisku tak, že od svojho pôvodného stanoviska sa minister síce môže odchýliť, ale musí to vysvetliť na pôde NR SR. Tá má okrem toho regulárne právo vyvodiť voči ministrovi kedykoľvek aj politickú zodpovednosť. Problémom však zostáva, že NR SR nemá možnosť rozhodnutia ministra na komunitárnej úrovni nijakým spôsobom zmeniť. Treba len dodať, že by túto možnosť nemala ani v prípade, ak by bola dnešná Rada ministrov volená priamo. Systém dnešného zastúpenia v Rade ministrov má však minimálne jeden neuralgický bod. Dokazuje to príklad Rakúska, kde parlament zaviazal konať ministra takým mandátom, od ktorého sa nemôže v žiadnom prípade odkloniť. Samozrejme, v Zmluve o Ústave pre Európu sa rozširuje hlasovanie kvalifikovanou väčšinou aj na nové oblasti, takže rakúsky postoj už nebude permanentnou prekážkou, ako to bolo a ešte aj je pri jednomyseľných hlasovaniach. Navyše, samotné Rakúsko novelizuje v tomto smere ústavu, aby minister mohol konať v podobných prípadoch flexibilnejšie. Záver, ktorý však chceme vyvodiť, je, že v niektorých prípadoch môže členský štát dnes ešte paralyzovať komunitárne procesy vyžadujúce naliehavé riešenie.

Ďalším problémom Rady ministrov je aj spôsob jej rozhodovania. Je pravda, že Zmluva o Ústave pre Európu zavádza nové oblasti, v ktorých členské štáty strácajú právo veta. Rada ministrov sa tak svojim spôsobom „supranacionalizuje“. Môžeme však na základe toho hovoriť o deficite demokracie? Hovorí niekto v USA o deficite demokracie, keď v oboch komorách Kongresu sa hlasuje či už jednoduchou alebo kvalifikovanou väčšinou (nikdy nie jednomyseľne)? Veď ak by rozhodovanie vyžadovalo vždy len konsenzus, nešlo by už o demokraciu, ale o „konsocializmus“. Takisto môžeme hovoriť o deficite demokracie, ak sa na prezidentských voľbách vo Francúzsku zúčastní len okolo 50 % voličov a prezident je zvolený len 51 % z nich.

Právomoci

Ďalšou inštitúciou EÚ, pri ktorej sa častejšie vyslovuje termín demokratický deficit, je Európsky parlament. V tomto prípade sa však mieri práve na nedostatok právomocí Európskeho parlamentu, pretože ide o jedinú priamo volenú inštitúciu. Obavy z posilnenia právomocí Parlamentu vyplývajú zrejme z toho, že ak by Parlamentu bolo udelené právo zákonodarnej iniciatívy, Komisia by stratila svoj význam, resp. by jej význam klesol. Takáto negatívna vízia by sa skutočne naplnila, ak by predsedu Komisie navrhovala aj naďalej Európska rada a komisárov členské štáty, pretože spôsob dnešného zostavovania Komisie by neodrážal reálne rozloženie síl v Parlamente. V dôsledku týchto zásadných zmien by sa ani legislatívna iniciatíva Komisie nestretávala s veľkým záujmom zo strany Parlamentu. Komisia by sa tak viac – menej stala čisto administratívnym orgánom, ktorý by vykonával iba rozhodnutia Parlamentu a Rady. Celý proces by smeroval k tomu, že predseda Komisie aj komisári by boli volení (alebo potvrdzovaní) Európskym parlamentom, pričom by sa zrejme vytvorili „vládne koalície“. Komisári by sa tak už nevyberali na základe príslušnosti k členským štátom a vzniklo by riziko, že jednotlivé parlamentné frakcie by ich menovali podľa iných, často spochybniteľných kritérií. To by mohlo opäť vzbudiť podozrenie euroskeptikov z privilegovaného postavenia väčších štátov. Navyše, keďže v EP je oveľa nižšia stranícka disciplína ako v národných parlamentoch, mohlo by dôjsť ešte k väčšiemu chaosu, aký sa sporadicky vynára dnes (voľba predsedu, schvaľovanie nových komisárov ap.). A ak by bola aj Komisia zostavovaná na základe kombinovaného straníckeho princípu (teda každý štát by mal po jednom členovi Komisie pochádzajúcom z „koalície“ vytvorenej v EP), takisto by to mohlo vrhnúť tieň na legitimitu jednotlivých komisárov, pretože ak by napr. dnes SR mala iba jediného zástupcu „ľudovcov“ v EP, stane sa komisárom… Na druhej strane je potrebné pripustiť, že v stranícky volenej Komisii by sa zrejme zotreli ideologické rozdiely, ktoré sú do istej miery hmatateľné v Komisii kreovanej súčasným systémom. Avšak ani dnes nie sme svedkami urputných ideologických sporov medzi jednotlivými komisármi. Práve naopak, mnohé rozhodnutia sa prijímajú konsenzom, čo je aj dôkazom toho, že do právomocí EÚ zatiaľ nepatria zásadné otázky „národných“ záujmov, a z veľkej časti aj dôsledkom toho, že EÚ formuluje svoju legislatívu dosť široko na to, aby štáty mali možnosť akéhosi vlastného výkladu noriem. Tým však nechceme v žiadnom prípade povedať, že systémové prvky fungovania Komisie a jej interakcie s ostatnými inštitúciami sú ideálne. Aj dnes sme svedkami niektorých závažných krokov komisárov, za ktoré by na „národnej“ úrovni zrejme čelili zodpovednosti. (V izolovaných prípadoch dochádza k ovplyvňovaniu aj za súčasného stavu. Odvolávame sa na vyhlásenie odstupujúceho komisára pre rozšírenie. Svojim vyjadrením o predčasnom uzavretí negociačných kapitol jednou balkánskou krajinou tesne pred voľbami mediálne pomohol tamojšej vládnucej ľavicovej koalícii. Môžeme len tušiť, že za týmto vyhlásením bol buď intímny ľudský faktor alebo politický faktor. Svoju rolu zohral zaiste aj fakt, že takéto vyhlásenie pred odstúpením z funkcie nezaväzuje.) Treba však zrejme preskúmať aj to, či by zásada odvolateľnosti konkrétneho Komisára Parlamentom priniesla niečo pozitívne. Ide totiž o zásadu, ktorá by podľa nášho názoru mohla narušiť inú významnú zásadu, to jest zásadu rovnosti medzi štátmi. Totiž Parlament, v ktorom sú štáty zastúpene podľa veľkosti, by mohol významným spôsobom prispôsobovať chod Komisie svojim predstavám.

Otázkou, ktorú si však môže niekto položiť, je, či vôbec potrebujeme inú a silnejšiu Komisiu než Komisiu „administratívnu“, resp. „slabú“… Odpoveď sme naznačili už vyššie. Parlament je obrovské teleso so (sveto) názorovými rozdielmi a diametrálne rozdiely existujú aj v samotných politických frakciách. Parlament by tak nebol schopný akčne a operatívne reagovať na aktuálne politicko‑spoločenské požiadavky, o definovaní dlhodobých vízií ani nehovoriac. Navyše by sa do systému vniesli aj predvídateľné, ale neriešiteľné momenty, čo by určite zbližovaniu EÚ a občana neprispelo. Napokon však kvôli objektívnosti treba dodať, že Parlament má aj dnes nepriamo možnosti zasahovať do prípravy legislatívy, napr. tak, že zaviaže Komisiu, aby v určitej veci konala.

* * *

V EÚ podľa nášho názoru existujú viaceré nedostatky, pokiaľ ide o dôsledné a rigorózne napĺňanie obsahu slova demokracia. Tieto nedostatky, súvisiace s hľadaním efektívnej funkcionality, sú potencované aj okrajovými deficitnými javmi na slovenskej vnútropolitickej scéne a nejednotným výkladom medzi článkami Ústavy SR a medzinárodnými právnymi normami. Inými slovami povedané, aj vďaka nim sa napĺňa obsah termínu „demokratický deficit“. Nejde však o také nedostatky, ktoré by mohli ohroziť demokraciu v Európe ako takú a už vôbec nie o nedostatky, ktoré by spochybňovali princíp legitimity občanov. (V pozadí tu stojí skôr otázka uplatňovania etických pravidiel pri výkone moci, rovnosti šancí, ich dôslednej kontroly a penalizácie za neplnenie pravidiel.) Dôkazom toho sú aj navrhované zmeny v Zmluve o Ústave pre Európu, ktorá potvrdzuje nastúpený trend. Jej cieľom je totiž priblíženie EÚ občanom, či už z hľadiska striktne právneho alebo neformálneho. Preto sa nám už nezdá vhodné hľadať univerzálne modely demokracie a aplikovať ich okamžite na konkrétnu spoločenskú štruktúru. Po krátkej skúsenosti s členstvom SR v EÚ sa nám skôr zdá, že tento model treba aspoň v minimálnej miere prispôsobiť podmienkam, aby bolo zadosťučinené podmienkam samotným, ale aj pojmu demokracia, tak ako ho chápeme dnes.

Martin Jakubek (1983) je studentem Ústavu evropských studií a mezinárodních vztahů na Fakultě sociálních a ekonomických věd UK v Bratislavě. Studuje rovněž na Právnické fakultě Trnavské univerzity.

Peter Kopecký (1955) přednáší na FSEV UK v Bratislavě. V letech 1997 až 2002 byl velvyslancem SR v Rumunsku.

Obsah Listů 6/2004

Martin Jakubek, Peter Kopecký

Existuje v Európskej únii demokratický deficit?

Legitimita

Právomoci

Knihovna Listů

Cena Pelikán

Předplatné

Fejetony

Sledujte novinky

Mapa webu