Pavel Mertlík

Nuda nehrozí levici ani pravici

Sociální stát, změněný svět a smysl reforem

Pavel Mertlík

Sociální stát, jaký postupně vznikl v průběhu 19. a 20. století na evropském kontinentě, je výslednicí mnoha ideových, politických, ekonomických a sociálních vlivů. Jeho kořeny jsou socialistické či sociálně demokratické, křesťanskodemokratické a křesťanskosociální, "bismarckovsky" etatistické, odborářsko-korporativistické, stejně jako např. keynesovské. Tento krátký výčet snad postihuje hlavní vlivy působící na utváření sociálního státu v evropském kontinentálním prostředí; mnoho rovněž významných vlivů, působících více národně nebo regionálně než v měřítku celoevropském, jistě pomíjí. Z české perspektivy je zvláště třeba doplnit významný vliv masarykovský, vliv ideálů "demokracie humanitní". Podobně je tomu u jiných národů.

Odhlédneme-li od národní různorodosti konkrétních forem sociálního státu na kontinentu, je možné vysledovat jeho všeobecně etablované zásadní konstrukční prvky. Těmi jsou všeobecný veřejný penzijní systém, systém veřejného zdravotnictví, systém veřejného školství a systém sociální podpory a péče. První tři z uvedených systémů jsou ve všech zemích starého kontinentu v krizi.

Veřejný penzijní systém a systém veřejné zdravotní péče jsou ve své dnešní podobě víceméně odsouzeny k zániku, nebo k hlubokým reformám, které podstatně změní jejich strukturu. To druhé se týká spíše systému veřejného zdravotnictví, zatímco to první zejména veřejného penzijního systému. Systém veřejného školství sice lze zachovat v jeho dnešní podobě, bylo by to ale pro další rozvoj společnosti nevhodné a do značné míry přímo asociální.

Zásadní změnami bude muset projít i druhá strana "mince" sociálního státu - fiskální systém. Některé významné dnešní formy zdanění totiž ve změněném světě rychle ztrácejí účinnost. Příčinou krizí veřejného penzijního systému, veřejného zdravotnictví a veřejného školství jsou změny světa, v němž žijeme. Evropa počátku 21. století je velmi odlišná od té Evropy, která soudobý přežívající se evropský sociální stát během života několika generací vybudovala.

Změněný svět

Čím se liší doba, již prožíváme, a také očekávaná budoucnost od časů 19. a 20. století, které daly vzniknout sociálnímu státu, jaký dnes máme v ČR a vlastně ve všech vyspělých zemích (kontinentální) Evropy?

Podle mého soudu jde zejména o následující nové skutečnosti:

demografický vývoj vyznačující se přirozeným ubýváním populace (dramaticky řečeno "Evropa vymírá"),
"vědeckotechnická revoluce" a v jejím rámci mimo jiné zásadní pokroky medicíny,
nová role vzdělání jako zdroje bohatství a rozdělování důchodu,
celkové bohatství společnosti, nemající v historii obdoby a týkající se všech - i nejchudších - společenských vrstev a příjmových skupin (vysoký HDP per capita),
globalizace,
světová environmentální krize.

Uvedené vlivy (každý jinak a v různé míře) fatálně zasáhly tradiční sociální stát. Ten proto vyžaduje podstatnou rekonstrukci.

Penzijní systém

Systém všeobecného průběžného penzijního pojištění byl vybudován pro svět, v němž populace roste nebo alespoň stagnuje. V Evropě však nyní populace klesá a bude klesat. V ČR se úhrnná plodnost (počet dětí připadajících statisticky na jednu ženu) pohybuje v současnosti na úrovni 1,2; k zachování prosté reprodukce obyvatelstva je přitom třeba hodnoty na úrovni 2 (abychom byli zcela přesní: o něco více než 2). ČR je na absolutním dně evropského žebříčku - česká populace, tj. občané ČR, vymírá. Ostatní evropské země na tom ale nejsou o mnoho lépe - úrovně 2 nedosahuje ukazatel úhrnné plodnosti ani v jedné evropské zemi. Vezmeme-li v potaz všechny vyspělé země - členy OECD, najdou se mezi nimi pouze jedna nebo dvě výjimky, které těsně přesahují - a ne každý rok - úroveň 2 ukazatele úhrnné plodnosti, a to Kanada a Nový Zéland; ani tam však nejde o systematický jev a demografické prognózy nejsou příznivé.

Pro ČR současný a minulý demografický vývoj znamená, že dle dostupných demografických prognóz v roce 2050 budou na jednoho občana v produktivním věku připadat 2,5 až 3 občané v postproduktivním věku (říkejme zkráceně, byť nepřesně "důchodci").

Je iluze, že za např. oněch padesát let bude možné financovat starobní a obdobné důchody občanů v postproduktivním věku nejen při zachování dnešního nárokově definovaného všeobecného veřejného průběžného penzijního systému, ale i v rámci jakkoliv reformovaného průběžného všeobecného veřejného penzijního systému, třeba vládou navrhovaného systému dávkově definovaného systému NDC. Aby to bylo možné, musely by se příspěvky obyvatel v produktivním věku do systému veřejného penzijního pojištění zdvojnásobit až ztrojnásobit. Troufám si tvrdit, že takový růst příspěvků do penzijního systému by pro budoucí přispěvatele byl zcela neúnosný a nepřijatelný.

Průběžné penzijní systémy jsou tudíž podle mého soudu v principu odsouzeny k postupnému útlumu až zániku. Řešení otázky zajištění ve stáří je jediné: každý z dnešních čtyřicátníků a mladších si musí na své výdaje v postproduktivním věku vydělat a uspořit. Nikdo z dnešních středních a mladších spoluobčanů ani generací budoucích nemůže bez změny populačního trendu (což je ovšem jen hypotetický předpoklad, v nějž nelze doufat) realisticky očekávat ve stáří státní zabezpečení vyšší než na úrovni životního minima či od něj odvozené. Stát má a jistě vždy bude mít povinnost postarat se o ty, kteří se postarat sami o sebe a uspořit si nedokáží - umožnit jim důstojné, lidsky neponižující stáří, případně, bez ohledu na věk, důstojnou existenci. Tento úkol státu však v budoucnosti bude snáze řešitelný prostřednictvím extenze systému sociální podpory a péče financovaného z daní. A vždy se bude moci týkat jen menší části společnosti.

Veřejné zdravotnictví

Důsledkem negativního populačního vývoje je stárnutí obyvatelstva, negativní změna jeho věkové struktury. V tomto směru působí i pokroky medicíny. Rychle rostoucí střední délka života - v ČR od r. 1960 do r. 1999 u mužů o 3,5 roku z 67,9 let na 71,4 roky a u žen dokonce o 4,7 roku z 73,4 let na 78,1 let - je jistě významný úspěch, z nějž nelze než se radovat. Má však odvrácenou tvář - a tou je vedle růstu výdajů penzijních i růst veřejných zdravotních výdajů.

Obecně lze říci, že výdaje ve zdravotnictví mají tendenci růst "nade všechny meze": nové progresivní léčebné metody jsou zpravidla drahé a záchrana a prodlužování lidského života přináší nákladový boom. Zde je však, na rozdíl od penzijního systému, stabilní a společensky a eticky žádoucí řešení k dispozici. Je jím uznání faktu, že zdravotní služby jsou zbožím jako každé jiné a poskytování zdravotní péče je komoditou obchodovanou na - u nás zatím zásadně deformovaném, distorzním - trhu. Distorze tohoto trhu však lze v principu jednoduše odstranit. A to - jako na každém trhu - uznáním tržní povahy zdravotnictví, cenovou deregulací a podporou soutěžního charakteru trhu zdravotnických služeb. Tradiční námitka, že zdraví není zboží a není na prodej, neobstojí: zdraví jistě ne, zdravotnické služby však ano. Neobstojí ani námitka, že obchodovat se zdravotnickými službami je neetické, protože jsou základní životní potřebou. To jistě jsou, podobně jako např. potraviny nebo voda. Přesto nikdo nechce, aby potraviny a voda byly na příděl, a u pekaře nebo v řeznictví samozřejmě všichni platíme. A to i ti spoluobčané, kteří jsou chudí tak, že se neobejdou bez sociální podpory: nedostatek jejich vlastních prostředků jim nahrazuje sociální stát v rámci systému veřejné sociální podpory a péče.

Tak by to mělo být i ve zdravotnictví. Občan - spotřebitel služeb za ně zaplatí lékaři či nemocnici tržní cenu - a vybere si podle poměru ceny a kvality stejně jako v jakémkoliv jiném obchodě nebo provozovně služeb. Všeobecné zvýšení bohatství ve společnosti nemající v minulosti obdoby k takovému obratu usnadňuje cestu. A těm, nad jejichž kapsy by takové výdaje byly, tj. ekonomicky nesoběstačným občanům, podá pomocnou ruku stát, který samozřejmě nesmí nikoho nechat na holičkách - ani tím, že mu nedá na chleba, ani tím, že mu nepomůže uhradit zdravotní péči. Musí ovšem vypracovat standardy zdravotní péče, na niž bude přispívat v rámci rozšířeného systému sociální podpory.

A co se stávajícím všeobecným zdravotním pojištěním? To bude mít významnou úlohu vždy - ani bohatí občané zpravidla nemohou a nebudou moci ani v budoucnu hradit ze své kapsy některé velmi nákladné lékařské zákroky. Právě k úhradě nákladné léčby závažných úrazů a onemocnění by měl sloužit všeobecný systém veřejného zdravotního pojištění - a měl by být definován na výrazně solidárním principu solidarity zdravých s nemocnými i solidarity bohatých s chudými. Neboť ve zdraví a v nemoci si jsme rovni. Stát ale opět musí definovat standardy - jaký druh léčby jakých diagnóz bude hrazen z veřejného všeobecného zdravotního pojištění, oproti současné praxi ovšem rozsahově významně omezeného.

Vzdělání a trh

Jak se nejlépe stát bohatým? Získat dobré vzdělání! To je nejspolehlivější cesta k vysokým příjmům a měla by být dostupná všem, bez ohledu na případné výchozí handicapy, např. špatnou sociální situaci vlastní a rodičů. Také zde však naštěstí jsou k dispozici osvědčené recepty z ekonomických učebnic, které říkají, že nejlepší cestou ke kvalitě a dostatku kýženého "vzácného statku" - zde dobrého a na trhu práce konkurenceschopného vzdělání - je vysoce soutěžní trh.

Vzdělání je v dnešní společnosti v mnohem větší míře než v minulosti pramenem bohatství - samo o sobě bohatství často nevytváří, ale téměř vždy, statisticky vzato, dává naději na příjem v rámci procesu rozdělování bohatství. Sociologové říkají, že vzdělání je dobrým zdrojem pozitivní vertikální sociální mobility. V společnostech méně závislých na výzkumu, vývoji a vědeckém a technickém pokroku, než je společnost dnešní, to platilo v mnohem menší míře.

Český školský systém dosud nevzal ovšem tuto novou skutečnost v potaz. Omezme se na případ vysokého školství, kde jsme denně svědky paradoxního až absurdního jevu: mladý člověk se stane např. matematikem, technikem, právníkem nebo ekonomem a začne brzy po dokončení vysoké školy vydělávat násobky průměrného příjmu. Studium mu zaplatil sociální stát ("vystudoval za dělnické peníze"), a teď vydělává statisíce a miliony, přirozeně především do vlastní kapsy.

Řečeno jazykem teoretické ekonomie: ze vzdělání se ve velké a často rozhodující míře stal soukromý statek. Přesněji řečeno, vzdělání mělo, má a bude mít vždy povahu statku smíšeného - obsahuje prvky statku soukromého i veřejného. Soukromým statkem je zejména, pokud je zdrojem důchodu svého majitele, vzdělaného jednotlivce. Veřejným statkem je pak potud, pokud zejména pomáhá vytvářet a zvyšovat zaměstnanost - vedle řady mimoekonomických pozitivních externalit, mezi něž dozajista patří např. obecná kultivovanost národa. Podstatným novým jevem naší dnešní meritokratické společnosti oproti společnostem starším však je, že významně vzrostl soukromý prvek v charakteru statku označovaného jako "vzdělání". Poměr mezi soukromým a veřejným prvkem se změnil ve prospěch soukromého. Proto by studenti měli za vzdělání platit - a to jeho tržní cenu, která se na konkurenčním trhu vzdělání bude odvozovat na straně jedné od výnosu, který vzdělání přináší svým majitelům, na straně druhé od nákladů univerzit na jeho zabezpečení a poskytnutí.

A jaká by měla být role státu, tedy veřejného financování vzdělávacího systému? Garantovat kvalitu, závaznost a absolutní dostupnost základního a středního vzdělání - tyto systémy by měly zůstat v zásadě plně veřejně financované (což nevylučuje koexistenci soukromých škol se školami veřejnoprávními ani doplňkové soukromé financování základního a středního vzdělání, jak existuje dnes).

Co se týče vysokého školství, stát by měl na trhu intervenovat pouze tam, kde má společensky definované zvláštní zájmy - od určitých druhů vzdělání, které jsou společensky potřebné a užitečné, ale obtížně nebo vůbec nekomercializovatelné (např. česká a světová historie, filosofie, ale také řada přírodovědných oborů), po sociální podporu studentů - fakt, že studium je drahé, se nesmí stát bariérou dostupnosti, a tudíž je třeba systémů stipendií, záruk na úvěry a půjčky a dalších nástrojů, které umožňují studentům překlenout časový nesoulad mezi výdaji na studium a realizací výnosů z dosaženého vzdělání. A intervenovat by samozřejmě stát měl především tržně konformním způsobem - tj. koupit si služby poskytování vzdělání tam, kde se nedostává soukromé poptávky, a tak soukromou poptávku nahradit nebo ji - "kofinancováním" - podpořit a doplnit.

Pro úspěch nebo alespoň "přežití" národa na globálním trhu je národní vzdělanost klíčovým a vlastně jediným podstatným prvkem. Tomu by péče státu o vzdělání, jeho kvalitu, pestrost, různorodost a dostupnost měla odpovídat. Na rozdíl od současnosti, kdy základním pilířem sociálního státu je penzijní systém, ve velmi blízké budoucnosti se jím musí stát redefinovaný školský a vzdělávací systém. Čím dříve, tím lépe pro tuto zemi.

Školský systém jako těžiště modernizovaného sociálního státu pro 21. století se stane rozsáhlým polem veřejného zájmu, místem, kde bude veřejný sektor moci spoludefinovat národní osud. Ekonomy přitom nikdo nezastoupí v úkolu vysvětlit veřejnosti, že jakkoliv jde o zásadní oblast veřejné politiky, řešení, nalezení efektivního mechanismu, v oblasti vysokého školství spočívá v brzké zásadní privatizaci. Tedy v nahrazení dnes převažující veřejné poptávky po vysokoškolském vzdělání (a jeho bezplatném přidělování státem vyvoleným jedincům, jimž veřejnost studium financuje) soukromou poptávkou a soukromým financováním. S tím navíc není nijak v rozporu rovněž nutné rychlé zvýšení veřejných výdajů na vzdělávání, které jsou u nás nyní nedostatečné a v mezinárodním srovnání velmi pokulhávají.

Soumrak přímých daní a ekologizace

Zatím jsme se věnovali třem podstatným součástem sociálního státu, který je nyní zasažen krizí vyplývající z nedostatečné reakce na změny ve světě, v němž žijeme. Podívejme se na závěr na příjmovou stránku systému veřejných financí. Fiskální systémy mají v současnosti všude ve světě problém vybrat přímé důchodové daně - firmám a jednotlivcům s vyššími příjmy (zejména podnikatelům, ale nejen jim) se vyplatí provádět "daňovou optimalizaci". Globální finanční trhy, schopné od sklonku 80. let 20. století přesouvat relativně velmi levně finanční prostředky na libovolné místo planety takřka v "reálném čase", k tomu vytvářejí občanům a firmám historicky dříve neexistující možnosti. Je zcela mimo schopnost národních států en masse soukromé finanční toky efektivně kontrolovat. Firmy a občané tak s jistým zjednodušením zaplatí státu na přímých důchodových daních jenom tolik, kolik se rozhodnou zaplatit.

Na tuto globalizační výzvu však správci daní znají účinnou odpověď. Je jí přechod od přímých důchodových daní k daním nepřímým a popřípadě rovněž k daním majetkovým (z nemovitého a "velkého" movitého majetku, které lze - na rozdíl od majetku finančního - dobře identifikovat, registrovat a dohledat). Otázkou pro fiskální politiku ovšem je, jaký typ zdanění jako náhradu za pomalu a postupně dosluhující systém přímých důchodových daní zvolit.

Rada ekonomické teorie je založena na stejném základě jako v předchozích případech: měly by být respektovány principy trhu, což mimo jiné znamená, že za zboží a služby by měl zásadně platit ten, kdo je spotřebitelem. Dnes však jsme svědky toho, že existují další rozsáhlé oblasti, kde tomu tak není a kde masová soukromá spotřeba řady konkrétních soukromých statků sloužící výhradně k soukromému užitku (účelu, prospěchu) je bezdůvodně financována veřejně, socializovanou kolektivní poptávkou daňových poplatníků. Společensky významnými a do očí ekonoma bijícími oblastmi takovéto dichotomie soukromé spotřeby a její veřejné úhrady jsou spotřeba paliv a energií a využívání systémů veřejné dopravní infrastruktury.

V cenách paliv a energií platíme náklady výroby a distribuce - ne však náklady spojené s odstraňováním dopadů jejich spotřeby na životní prostředí. Tyto ekonomickým slovníkem řečeno negativní externality jsou uhrazovány z veřejných zdrojů, a to zpravidla a zejména z obecných daní - pokud vůbec. Nejsou-li uhrazovány, rostou škody na životním prostředí. To se bohužel stává velmi často a dnešní globální krize životního prostředí, projevující se třeba koncentrací skleníkových plynů, je toho smutným potvrzením.

Cesta z marasmu je logická, leč bolí: je jí ekologizace daňové soustavy ve smyslu internalizace jmenovaných negativních externalit. Tedy zavedení zvláštních spotřebních daní z paliv a energií, které by zaplatily nápravu znečištění životního prostředí a odstranění dalších ekologických škod, které ona paliva a energie způsobují. Současné ceny paliv a energií nepokrývají úhrnné národohospodářské náklady jejich životního cyklu, a tak je deprimující, že faktická náprava tržních cen paliv a energií by znamenala jejich zvýšení až na čtyřnásobek! Litr benzínu za 50-60 Kč, to vskutku není atraktivní volební program pro politickou stranu. Nicméně je to nevyhnutelná cesta k přežití naší energeticky náročné civilizace.

Řešení ekologizace daňové soustavy samozřejmě nelze hledat na národní úrovni a ovšem ani naráz. Proces zavádění a zvyšování ekologických spotřebních daní musí být postupný a mezinárodně koordinovaný - tak, aby dopadal na všechny země symetricky a aby se průmysl a doprava mohly postupně adaptovat na napravené cenové poměry. V Evropě se jako odpovídající a přirozená platforma ekologické daňové reformy nabízí společná daňová politika EU.

Uplatnění principu, že cenu platí spotřebitel, rovněž v oblasti cen paliv a energií by přirozeně osvobodilo veřejné finance od nutnosti platit z obecných daní negativní environmentální externality způsobené spotřebou paliv a energií. To by přineslo možnost snížit stávající obecné daně, zejména daně z přidané hodnoty.

Stejný princip by měl platit rovněž v oblasti využívání veřejné dopravní infrastruktury, veřejných dopravních cest. Jde o tzv. zpoplatnění dopravních cest, a to zejména tam, kde jsou dopravní cesty z veřejných prostředků budovány a udržovány, ale používány k soukromým účelům. Do nebe volajícím případem je dálková nákladní kamionová doprava. Zde veřejné investice a dotace na budování a údržbu sítě silnic a dálnic slouží, řečeno jazykem Karla Engliše, "účelům soukromým ziskovým". Daňoví poplatníci umožňují ze svých daní prosperovat autodopravcům.

Cesty nápravy jsou zde jasně identifikovatelné - mýtné a silniční daň. Totéž by mělo samozřejmě rovným dílem platit pro dopravu železniční, vodní a vzdušnou; podstatným efektem nápravy cen v dopravní oblasti by bylo férové konkurenční prostředí mezi různými druhy dopravy. Vždyť dnes je silniční doprava ekonomicky neodůvodněně zvýhodněna proti dopravě železniční! Způsobuje to větší nepoměr mezi cenami za použití dopravní cesty, které jsou jak známo v ČR na silnici buď nulové, nebo velmi nízké. Platí se dálniční známky a silniční daně, mýtné nikoliv.

Konec dějin není na obzoru

K zásadním změnám fiskálního systému a v jeho rámci daňové soustavy, penzijního systému, systému veřejné zdravotní péče a školského systému bude muset dojít v důsledku objektivních změn. Není ale lhostejné, jaká politická síla bude v té či oné zemi a v tom či onom čase reformy provádět. Reformy a způsob rekonstrukce sociálního státu a jeho cílové "nastavení" mohou být pravicovější či levicovější, více či méně přerozdělovací, více či méně etatistické. Mohou klást důraz na různé hodnoty a v praxi se lišit stejně, jako se ve 20. století lišily politiky politických stran a proudů. Prostor pro politiku s reformami nezmizí. Politické strany si však budou muset zvyknout na změněné hřiště a oprostit se od řady dogmat, která byla často po desetiletí spojována s jejich politikou. Na změnu témat a obsahu politiky si budou muset zvyknout i voliči. Ne všechny politické strany - a to platí pro ČR stejně jako pro jiné země - se dokáží potřebným změnám přizpůsobit, či lépe - chopit se jich jako příležitosti, jako výzvy a šance, jak nově oslovit voliče. A to své tradiční voliče i ty, kteří dříve a v minulém historickém kontextu dávali tradičně přednost jiným politickým proudům.

Politickému prostředí proto pro nejbližší dekády nehrozí ani nuda, ani nedostatečná pestrost konkrétních řešení závažných civilizačních výzev. Žádná "ztráta politiky", rozmělnění demokracie či smytí rozdílů a rozporů mezi politickou pravicí, středem a levicí či mezi konzervativismem, liberalismem a socialismem nejsou na obzoru.

Pavel Mertlík (1961) byl ministrem financí, nyní působí jako hlavní ekonom Raiffeisenbank, a. s., a docent ekonomie na Institutu ekonomických studií Fakulty sociálních věd Karlovy univerzity. Názory a stanoviska obsažená v tomto článku jsou názory a stanovisky autora, nikoliv jeho zaměstnavatelů.

Reakce na tento článek:

Radim Valenčík: Sociální stát: teď už jde o život, Hospodářské noviny, 12. 3. 2004